高　华　房卫东

（1.克拉玛依市人大常委会财经工作委员会，新疆克拉玛依834000；2.新疆油田公司物资供应总公司核算中心，新疆克拉玛依834000）

关于克拉玛依市城市公交及出租车运营管理情况的调研报告

高华1房卫东2

（1.克拉玛依市人大常委会财经工作委员会，新疆克拉玛依834000；2.新疆油田公司物资供应总公司核算中心，新疆克拉玛依834000）

基于对克拉玛依市城市公交及出租车运营管理情况的实地调研，分析了克拉玛依市城市公交及出租车运营管理当中存在的问题，提出对策和措施：城市公交运营管理应当制定和完善公共交通发展专项规划，充分发挥主体作用；完善基础设施建设，完善公交线路网规划和设置；建立长效财政扶持政策；建立稳定公交车驾驶员队伍的机制和办法。出租车运营管理应当建立健全运管机制；完善相关配套服务，提高服务质量和水平；加强从业人员的培训工作和提高从业人员的整体素质等。

城市公交；出租车；运营管理；基础设施；路网规划

城市公共交通是重要的城市基础设施和社会公益性事业，也是关系人民群众基本出行服务的重大民生工程。近年来，随着我国社会经济的快速发展和城市化水平的不断提高，广大群众对安全、便捷、舒适、环保出行的需求不断增加，国务院于2012年出台了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，新疆维吾尔自治区于2013年制定了《加快自治区城市公共交通行业发展的指导意见》，从政策层面着力推动城市公共交通的快速发展。［1］为进一步提升克拉玛依市城市客运管理水平，给各族群众提供更加安全、便捷、舒适的城市客运服务，促进城市客运健康发展，克拉玛依市人大常委会于2014年5月对城市公交及出租车运营管理情况进行了调研。调研组先后深入公交企业和出租车代理服务组织听取汇报，实地察看了企业公交场站建设、公交车智能调度和GPS时实监控系统及LNG新型环保公交车的运行情况，并分别邀请部分区人大代表、社区居民和出租车从业人员进行座谈，征求社会各界对克拉玛依市城市公交及出租车运营管理的意见和建议，最后听取了市、区政府城市公交及出租车运营管理情况的工作汇报。

一、克拉玛依市城市公交和出租车运营管理的基本情况

克拉玛依市城市公交实行公车公营的运营管理体制，运营主体为国有专业客运企业，运营所需的场站由市、区两级政府全额投资建设，车辆及运行费用由市、区两级财政、新疆油田公司分别承担。截至调研前，克拉玛依市共有城市公交企业2个、公交场站9座、公交站点781个、公交车506辆、驾驶员844人、公交线路39条；城市公交站点500米覆盖半径覆盖率达90%以上；克拉玛依区和白碱滩区城市公交由油田公司客运公司承担，该公司现有公交车438辆、公交驾驶员762人、运营公交线路26条，管理公交场站8座，年平均公交客运量约3 600万人次。此外，克拉玛依区人民政府管理、运营了小拐乡1条公交线路、公交车2辆、驾驶员2人；独山子区城市公交由独山子永兴公交公司承担，该公司现有公交车62辆、公交驾驶员76人、运营公交线路9条、管理公交场站1座，年平均公交客运量约690万人次；乌尔禾区城市公交由区政府委托宝翼出租车管理服务中心经营管理，运营3条公交线路，公交车4辆，驾驶员4人，年平均公交客运量约8万人次。克拉玛依市现有出租汽车1 526辆，其中克拉玛依区915辆、独山子区282辆、白碱滩区270辆、乌尔禾区59辆，除了独山子区有22辆车属于独山子永兴公交公司所有，采用公车公营模式管理外，其余1 504辆均为私人投资购置并经营，全行业有从业人员3 000余人，个体出租汽车均由辖区的出租车代理服务组织管理。①

（一）城市公交运营管理

1.明确了公交的定位和目标。将公交定位为城市的基础设施和与人民群众息息相关的公益事业，把方便市民乘车作为市委、市政府“关注民生年”活动的一项重要内容，以工程管理的模式督导落实，并提出了要打造“疆内第一、国内一流、领导放心、群众满意”的公交发展目标。

2.加快基础设施建设，提升公共交通设施和装备水平。落实公交优先政策，市、区连续多年加大资金投入力度，大力发展国有公交，市财政累计投入资金1.06亿元，在克拉玛依区和白碱滩区建设了8座公交场站；投入资金2.05亿元，新增高档次、环保型公交车420辆；投入资金2 000多万元，对市区150组公交站台进行了改造，增加了雨棚、座椅和公交指示牌。独山子区财政累计投入资金1 699万元，购置了32辆公交车；投资2 000万元，新建了1座综合性公交停车场；投资650万元，新建、改建公交站台77座。①

3.建立价格补贴机制。从2011年起，克拉玛依市财政每年对油田公司客运公司提供政策性亏损补贴5 000万元，独山子区、乌尔禾区财政每年对辖区公交企业给予相应的政策性亏损补贴。市、区财政每年冬季还对公交驾驶及相关人员发放冬季严寒补贴，2011～2014年累计发放补贴1 111.3万元。转拨2010～2012年度城市公交油价补贴6 988万元。通过资金支持，城市公交软硬件环境持续改善。①

4.科学合理制定城市公共交通票制票价。通过刷公交卡和优待老年人政策的实施，实行了更加优惠的票制，从2007年10月15日起，全市公交车实行无人售票，普通乘客刷公交卡7折，65岁以上老人、残疾人、军人免费乘坐公交车的优惠政策，近3万名市民受益。2012年6月15日起，克拉玛依市又实行了中小学生免费乘坐公交政策，4.6万名中小学生受益。

5.提升城市公共交通行业管理智能化水平。着力推进智慧公交建设，建成了智能公交管理系统，克拉玛依市已经实现了公交车GPS智能调度、公交车自动语音报站、车辆运行轨迹回放、电子站牌、手机查询公交实时状态、出租车顶灯滚动播放信息等功能。

（二）出租汽车运营管理

1.完善执法依据、服务规范和硬件环境，提高管理和服务能力。克拉玛依出台了《克拉玛依市客运出租汽车管理办法》等规范性文件，通过签订《城市公共客运特许经营协议书》《公共客运从业人员服务质量监管协议》，强化行业自我约束。根据城市发展和出租汽车管理工作的需要，由政府出资，进一步完善了出租汽车软硬件环境。一是在出租汽车行业完成了计价器升级换代工作；二是完成了车载GPS监控系统，实现了出租汽车智能调度、车辆运行轨迹回放、车内实时监控等功能；三是实现了出租汽车从业人员工装、车内座包套、计价器、运价及监督电话标贴、出租汽车顶灯的“五统一”。

2.加强培训，把好出租车从业人员的准入关。政府主管部门对出租车从业人员进行岗前和服务过程中的政策法规、服务规范、交通安全等相关知识培训；同时开展以“四德”、文明礼仪、乘客心理、服务规范与服务技巧、民族团结和克拉玛依市人文历史、旅游景点等知识为内容的培训。2008年至今，共集中培训211期，培训从业人员2万余人次。

3.建立了出租车从业人员电子诚信档案和考核制度。克拉玛依市在出租车行业实行了《特许经营协议书》《服务质量监管协议书》制度，明确了经营者的权利义务，将违章违规行为纳入市场监管和违约追究范畴；制订了《从业人员职业素质评定办法》和《从业人员职业素质评定手册》，将从业人员的经营行为纳入诚信档案动态考核的范围，多次违规或严重违规的从业人员将注销营运资格。

4.开展志愿者服务活动和出租车行业的优质文明服务竞赛活动，展示行业及从业人员形象。

二、克拉玛依市城市公交和出租车运营管理存在的主要问题

（一）城市公交运营管理的问题

1.城市公共交通规划滞后。由于城市公共交通规划与城市总体规划及土地利用总体规划的编制主体不同、在编制时间上不一致，导致城市公共交通规划与城市总体规划及土地利用总体规划衔接不紧密，滞后于城市总体规划。特别是近年来随着城市规模的不断扩大和延伸，克拉玛依市城市总体规划也在进行不断调整修编，影响城市公共交通规划的制定。

2.城市公共交通基础设施还需进一步完善。部分城市道路在新建或改建时没有按照公交停靠站设置要求建设标准化的港湾式停靠站，部分站点有正规的站亭，但没有座椅；个别停靠站规划建设不符合规定的标准，非港湾式停靠站易造成交通拥堵，有的停靠站距离十字路口太远，不便于乘客的快速换乘。公交专用车道规划建设和公交优先信号系统建设不足，目前市区内只有个别主干道设置全天或高峰时段公交车优先车道。市区内大多公交站点取电困难，已经安装的电子站牌无法使用；同时由于无法取电，已建成的标准化公交站点没有灯箱，夜间各站点都比较昏暗。目前，克拉玛依市公交企业多为天然气公交车辆，但却没有符合专业标准和技术规范的天然气车辆维修、保养车间，由于天然气车辆，特别是LNG车在停放状态下出现气瓶自动排气等现象，在维修、保养时存在安全隐患。

3.城市公共交通线路设置和车辆运行调度安排还不尽合理，高峰时段乘车比较拥挤。主要是部分公交线路不优化，因为随着城市规模的不断扩大，有的地方运行线路密度高，有的地方运行线路密度低，甚至还存在公交盲区。市区内公交车高峰和平峰时段客流相差很大，上下班高峰时段乘车人多，车内比较拥挤；而平峰时段乘车人相对较少，资源利用率不高。

4.公交运营企业普遍存在公交车驾驶员紧缺问题。随着城市规模不断扩大，城市公共交通也得到快速发展，城市公交车辆不断增加，驾驶员短缺的矛盾也日渐突出，这种矛盾已成为公交发展的瓶颈。2013年，油田客运公司驾驶员与车辆的比值为1.74∶1，独山子永兴公交驾驶员与车辆的比值为1∶1；按照城市公交运营管理的需要，公交驾驶员实行两班倒，人车比例为2∶1，这还没有考虑公交驾驶员的轮休等因素。如照此测算，克拉玛依市公交车驾驶员缺口应为168人。这一矛盾导致克拉玛依市城市公交企业驾驶员都是超负荷工作，正常的休假得不到保障。目前，油田客运公司因受管理体制的制约，新增驾驶员的难度比较大；而独山子永兴公交公司因受公交车驾驶员工作劳动强度高、工作量大、安全责任重、待遇不高、吸引力不强等因素影响，同样存在招聘驾驶员比较困难的问题。

5.部分车辆车型过旧、运行年限长、老化严重，增加了维护运营成本。油田客运公司的公交车大多是2007年后陆续购置的；而独山子永兴公交公司老旧车型较多，乘坐舒适性较差，公司8年以上的公交车有25辆，车辆老化严重，维修频繁，影响公交车辆的正常运行。

（二）出租汽车运营管理的问题

1.现有的出租车经营模式对从业人员管理不到位，行业自我约束力弱。各区的出租车代理公司和协会，职责是自我管理，服务于车主和从业人员，但实际情况是公司和协会对车主和从业人员在管理方面缺少强有力的措施和手段，特别是克拉玛依区出租车代理公司在服务意识、服务的积极性、主动性方面与其他区出租车协会还有一定差距，导致克拉玛依区出租车代理公司对个体出租车的管理比较松散，出租车从业人员对出租车代理公司也存有意见。

2.管理和服务部门相关的管理制度、服务配套设施还不完善、不到位。克拉玛依市政府于2003年制定了出租车管理办法，经过十多年的发展，原有的管理体制、管理模式已发生变化，相应的管理制度还没有做进一步的完善；同时相应的服务配套设施还不到位，如城区专用停车场太少，不能满足市场需求，出租车驾驶员停车难、如厕难、休息难，有的路段停车泊位太少，不少出租车停车泊位被私家车和其他车辆长时间占用。出租车加气比较困难，加气时与其他车辆一起排队，等候时间过长。

3.出租车服务质量和服务水平有待进一步提高。一是出租车违规、违章行为时有发生。为了抢客、拉客，不少出租车在城区道路随意掉头、停靠载客，有的出租车驾驶员不主动为乘客出具发票。二是出租车车况和卫生状况不佳，有的出租车运营年限过长，车况老化，乘坐的舒适度较差，且存在安全隐患；有的出租车车容车貌不好，卫生状况比较差，如车内座包套脏旧，灰尘未及时清理，车内有异味等。三是出租车从业人员文明礼仪做得不够，有的出租车从业人员没有按规定着工装上岗，很少使用文明用语，甚至开车时抽烟、打电话，有的从业人员服务意识不强，不愿意为乘客上下车提供帮助。出租车作为窗口行业，上述问题与克拉玛依市文明城市的形象不相协调。

4.出租车代理公司和协会对所属从业人员的培训工作还不深入全面，部分从业人员的综合素质有待提高。一方面，克拉玛依市的出租车从业人员大部分是外来人员，目前对从业人员的培训内容还只是侧重于交通法律法规、安全知识和违章学习，且学习的深度和效果不明显；而对克拉玛依人文、风俗、民情等方面知识的学习培训比较少，导致出租车从业人员对克拉玛依这座城市的认知不深。另一方面，由于从事出租车行业要求的门槛过低，造成克拉玛依市出租车从业人员普遍学历过低，综合素质整体不高。上述问题导致克拉玛依市出租车行业及其从业人员与其他窗口相比，还有一定的差距。

三、克拉玛依市城市公交和出租车运营管理的建议

（一）城市公交运营管理方面的建议

1.尽快制定和完善克拉玛依市城市公共交通发展专项规划。将城市公共交通发展规划纳入城市总体规划，统筹安排城市公共交通基础设施建设。采取切实有效措施，防止违反规划、侵占公共交通基础设施及建设用地的行为，保障规划的严肃性、权威性。按照远近结合、协调发展的要求，明确各类公共交通方式的结构比例与配套基础设施的用地规模、建设时序等。

2.加强宣传引导，充分发挥公共交通在城市交通服务中的主体作用。公交出行具有客运量大、人均占用道路面积少、运输效率高等优点和人均能耗低、环境污染较小等优势，各级政府要坚持公交在城市交通中的主导作用，提高公交优先发展意识，实行差别化政策，确保公共交通设施用地优先、财政支持优先、路权分配优先、科技投入优先等政策的落实，降低公交出行成本，引导和鼓励公众选择公共交通出行。同时，城市交通运输主管部门和城市公共交通企业要积极采取多种形式，通过推行城市公共交通便民、利民、惠民新举措，不断提高公交服务水平，构建安全、便捷、经济、舒适、低碳、环保的公共交通系统，满足居民出行需求。

3.加快完善建设公交基础设施。搞好公交场站规划和建设，新建居住小区、大型公共活动场所等工程项目，要将公交场站作为配套建设的重要内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。对非标准化站点，政府要有计划地分步改造完善。对个别站点规划建设距离十字路口达不到规定的标准，要做出适当调整。加快建设公交专用车道，市区多数主干道都应逐步设置全天或高峰时段公交车优先车道，并选择在公交车优先车道或公交线路集中的路段，进行优化调整信号配时的试点，提高公交运行效率和安全性。针对公交站点供电问题，政府应统筹协调，尽快解决市区公交站点的供电和互联网接通，同时要支持公交企业建设符合专业标准和技术规范的天然气车辆维修、保养车间，减少车辆安全隐患。

4.完善公交线路网规划和设置。进一步整合线网资源，优化公交线网，扩大公交服务覆盖范围，消除公交服务盲区。优化重要交通节点设置，因为随着城市建成区面积的不断扩大，市民所去的地方较远，若仅选择1条公交线路将无法到达目的地，就要采用换乘的方式进行，这需要政府相关优惠政策的鼓励和引导；同时要根据数据分析，适时调整和优化高峰与平峰时段车辆的调度，高峰期缩短发车间隔，增加发车密度，使用大容量长车型的公交车缓解市民乘车拥挤的问题；平峰期适当延长发车间隔或使用小容量公交车，充分提高公交资源的使用效率。

5.建立规范长效的财政扶持政策。各级人民政府要建立稳定、科学、规范的城市公共交通发展资金投入和财政补贴、补偿机制，将城市公共交通的发展纳入公共财政预算体系，将城市公共交通枢纽及相关配套设施建设与维护纳入交通运输基础设施投资范围，给予必要的支持。建立规范的城市公共交通成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，交通运输主管部门要会同财政、价格、审计等部门，根据公交车辆的实际经营情况制订定额补贴标准和相关的考核办法，对公共交通企业的成本费用和政策性亏损进行审计和评价，合理界定、计算盈亏和财政补贴、补偿额度。

6.建立稳定公交车驾驶员队伍的机制和办法。由于油田公司客运公司用人制度受制于上级主管部门计划的严格限制，政府应积极与油田公司协商，通过公司计划外用工，或依托市运输公司招录员工，以及通过定向培养等方式，弥补驾驶员的缺口。同时，还要不断提高聘用公交车驾驶员的薪酬福利待遇和社会保障水平，对优秀驾驶员进行重奖，提高公交行业的吸引力，稳定驾驶员队伍。

7.统筹规划车辆购置，加快车辆更新步伐。各级政府要继续支持公交企业的发展，提前做好公交车更新购置计划。要从优化城市公共交通车辆结构、推进行业节能减排、保障城市公共交通安全的角度出发，对达到使用年限的公交车辆实施强制报废，更新购置公交车辆应以新能源车辆为主。

（二）出租汽车运营管理方面的建议

1.完善出租车运营模式，建立健全出租车的运营机制。出租车运营管理一直都是该行业的难题，多年来，各地都在出租车运营模式上进行积极探索，但是都不甚理想。目前从4个区来看，白碱滩区出租车协会行业管理相对比较到位，该区政府通过强化出租车协会职能的方式，将出租车车辆档案管理、车辆年审、从业人员客运服务资格证办理、车辆二级维护、车辆更新过户、出租车新进人员培训等属于政府管理部门的部分职能下放到协会，让协会协同管理，自律经营，使出租车行业走上合理有序的发展轨道；同时该协会在出租车管理方面提出了以公司化挂靠经营的模式解决现有外地户籍人员私下挂靠、从业人员底数不清、管理不便、服务不到位问题的设想，政府相关管理部门可对其可行性加以认真论证。

2.建立健全相关管理制度，完善相关服务配套设施。针对克拉玛依市出租车行业的实际情况，积极完善各种制度，扎实推进城市客运出租管理的制度化和程序化。加快出租车行业基础服务设施建设，在条件成熟的情况下，筹划建设出租车服务中心，为广大出租车驾驶员提供舒适、便捷的服务，努力为出租车从业人员创造良好的经营环境。多措并举，积极破解出租车加气难等难题，最大限度地挖掘现有加气站供气潜力，在加气站为出租车开通高峰期绿色通道，优先保证出租车加气，引导出租车驾驶员错时交班、错时加气。

3.提高出租行业服务质量和服务水平。出租车作为窗口行业，其服务质量和水平关乎克拉玛依市文明城市的整体形象，为此各出租车协会和代理公司要对从业人员开展以车容车貌、服务质量、安全驾驶、文明行车、维护行业形象为主要内容的优质服务教育活动，政府有关部门要建立专项整治与日常管理相结合的长效管理机制，加大执法力度，对违法、违规行为给予严厉打击，规范克拉玛依市出租市场秩序，使得出租汽车车容车貌明显改善、服务质量明显提高、经营秩序明显好转、文明行车、安全驾驶明显改观、行业整体形象明显提升。

4.加强出租车从业人员的培训工作，不断提高培训效果和从业人员的整体素质。必须建立行之有效的长效学习机制，使对出租车驾驶员的培训学习制度化、规范化、常态化。学习培训的内容要有针对性，首先是安全知识的教育培训，提高出租车从业人员对交通法规的熟知程度。第二是经营行为知识的教育培训，不断提高出租车从业人员规范经营的意识。第三是服务质量知识的教育培训，要求广大出租车从业人员在日常的营运中优质文明服务。第四是克拉玛依民俗、文化等知识的教育培训，使出租车从业人员对克拉玛依有全面深入的了解。在培训方式上要将理论与实际有机结合，通过身边典型案例分析，使广大出租车从业人员从中汲取教训，通过先进模范事例的宣教，引导出租车从业人员学习先进、赶超先进，力求取得实效，全面提升出租车从业人员的整体素质。

城市公共交通不仅反映了一座城市的基础设施建设水平，也反映着一座城市的公共文化服务水平。一座具有自身独特文化氛围的城市，公共交通工具恰恰是她内在的、流动的文化符号。在克拉玛依市进行“政企一体”公共文化服务体系建设的当下，通过实地调研获取的相关资料以及由此提出的相应措施，也正是在为城市公共交通建设和文化服务建设做出应有的努力。同时，调研工作会随着克拉玛依市公共交通水平的发展而跟进。一方面，通过跟进式调研，及时解决城市公共交通发展过程中出现的问题；另一方面，也会从市民实际体验的角度进行调研，了解市民对城市公交、出租车运营管理的满意度，从而给予克拉玛依市公共交通运营管理水平的发展以助力。

注释：

①克拉玛依市交通运输局.关于城市公交及出租车运营管理情况的汇报（2014年5月）.

［1］国务院.关于城市优先发展公共交通的指导意见（国发〔2012〕64号）［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/ 2013-01/05/content_2304962.htm，2013-01-05.

U121

R

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.05.06

2015-06-13

高华，克拉玛依市人大常委会财经工作委员会主任，研究方向：地方人大财政经济监督工作；房卫东，新疆油田公司物资供应总公司核算中心会计，研究方向：企业会计核算管理。