严卫华

（南通市发展和改革委员会，江苏南通226018）

南通统筹陆海发展的政策体系及创新研究

严卫华

（南通市发展和改革委员会，江苏南通226018）

近年来，中央提出了“坚持陆海统筹”的发展战略，地处长三角北翼的南通市区位优势独特，陆海资源丰富。就南通市积极落实国家战略的现行政策体系及实施成效作了深入分析，并提出政策体系方面仍存在的薄弱环节。在此基础上，重点围绕南通创新政策体系统筹陆海发展，分别在完善陆海资源配置、产业转型升级、区域协调发展、财政金融扶持、海洋生态保护、政府公共服务等政策方面提出了若干对策。

陆海统筹；政策创新；对策建议

引言

我国“十二五”规划明确提出了“坚持陆海统筹”发展战略。近年来按照中央要求，我国部分沿海城市纷纷争取设立陆海统筹试验区，而地处长三角北翼的江苏南通区位优势独特，陆海资源丰富。2013年12月，江苏省委、省政府印发《南通陆海统筹发展综合配套改革试验区总体方案》，正式启动了南通陆海统筹发展综合配套改革试验区建设，这将为全国陆海统筹发展和江苏区域协调发展探索新路、积累经验、提供示范。众所周知，实施陆海统筹发展是一项艰巨复杂的系统工程，离不开良好的政策环境，而通过完善发展机制和政策体系，加大对陆海统筹发展的政策支持力度，对促进海洋开发及沿海地区统筹协调发展一体化格局的形成将起到极其重要的作用。为此，本文就南通统筹陆海发展的政策体系及创新作一分析，并提出对策建议。

1　南通市现行政策体系及实施成效

南通积极争创国家陆海统筹发展综合配套改革试验区，有利于更好地落实长三角一体化发展和江苏沿海开发两大国家战略对南通的定位和要求，有利于将发展的政策优势、资源优势变为现实的竞争优势。推进陆海统筹的关键是政策为先、政策为重。这要求评估现行的政策体系及执行效果，从系统的角度对海域资源、产业转型、财政金融、生态保护等政策进一步梳理和完善。同时，以政策为导向去改变经济社会活动规则和方式，主动调整现有政策要素的排列和组合，适时适度地进行政策创新，创造性地探索新的陆海统筹推进机制和政策手段。

1.1陆海统筹发展依据的相关政策体系

从政策构架看，现行的政策体系来源包括三个层面，即国家的整体战略规划、部门行业制定的政策法规及标准和地方出台的各种办法、意见、方案。第一，从国家战略看，从2003年起国务院发布的有关政策文件开始明确我国发展海洋经济的思路和规划，系统论证了我国发展海洋经济的必要性与可行性。第二，从部门及行业政策看，国家发改委和国家海洋局等部门在国家整体战略框架内制定了海洋区划及开发利用等方面的规划和指导意见。第三，从地方规章、实施意见看，江苏省、南通市为了实施陆海统筹发展制定了各种方案和政策性意见。三个层面的主要政策如表1所示。

表1　南通市统筹陆海发展依据的部分政策文件Tab.1Part of the policy documents based on overall planning of land and ocean development of Nantong City

依据国家、省有关政策，2014年初南通市委、市政府印发的《关于贯彻落实<南通陆海统筹发展综合配套改革试验区总体方案＞的实施意见》，要求各地、各部门全面推进各项改革任务的实施，其中要求各条线向国家和省级层面争取的，主要包括海岸带综合管理等34项国家试点（政策）和海洋工程产业专项扶持等22项省级政策。在完善政策体系方面，则包括研究陆海统筹发展土地利用等专项规划，制定海域使用二级市场建设、基本农田布局优化、综合交通枢纽建设等方案，推进海域管理制度改革、金融配套政策、产业结构调整、户籍制度改革等三个层面。总之，从国家战略框架到部门行业政策和地方政策意见，形成一个自上而下的政策体系，为南通创建陆海统筹综合配套改革试验区奠定了良好的政策环境。

1.2政策实施取得的阶段性成效

围绕推进陆海统筹发展综合配套改革试验区建设，南通将构建“六大体制机制”细化为100项重点任务，并明确了2014年重点推进的14项重点改革任务，要求各地、各部门抓紧制定具体实施办法，滚动编制年度推进计划，进一步明确各项改革的任务书、时间表、责任制。同时对需要积极争取国家部委支持、需省级层面帮助或授权、自身可操作但需试点先行、需借鉴和集成先进地区的成功经验、需出台政策支持和制度性安排等5个层面的工作进行系统梳理，力争在重点领域和关键环节取得突破。

（1）在全面推进深化改革方面，突出陆海统筹发展综合配套改革，项目化、目标化、责任化加以推进。《陆海统筹发展综合配套改革总体方案》已报国家发改委，申请批准进入国家综合改革试点行列。陆海统筹土地方案作为全省节约集约用地方案获国土资源部批复，10公顷以内建设项目用海审批权限率先由省下放南通试点。研究出台加快政府职能转变、国资国企改革发展、海域管理制度改革、金融配套改革创新、水环境区域生态补偿制度改革等政策意见。新型城镇化、文化体制改革、社会体制和司法体制改革方案基本形成。沿海深水港开发开放进入新的阶段，如东洋口港、启东港口岸新获国务院批准正式对外开放。至此，南通已拥有4个一类水运口岸，为陆海统筹发展再添新的动力。

（2）在加快推进产业项目方面，大力实施国家和省市有关政策意见，统筹陆海产业协调发展和转型升级，重大新兴产业项目加快推进。全市总投资1 306亿元的150个亿元以上重大产业项目，2014年完成投资450亿元，高新产业、新兴产业总产值占比分别比上年提高1.7和3个百分点。根据《市开发区分布式光伏发电应用示范区工作推进方案》，研究制定示范区建设扶持政策，2014年并网装机容量超过20兆瓦。组织开展沿海开发项目推进年活动、提质增效升级专项活动，实施省沿海开发六大行动方案和市沿海开发三年行动计划。作为南通沿海开发新的增长极，通州湾按照建设“陆海统筹的核心区和先导区”要求，加快产业项目集聚，目前已有72个亿元以上项目落户建设，总投资1 500亿元。

（3）在统筹城镇化建设方面，制定《南通市新型城镇化与城乡发展一体化规划》。为争取全国新型城镇化试点，在起草该规划的基础上，同步起草《南通市新型城镇化试点总体方案》，以海安县、通州区、通州湾新区及长江镇、吕四镇、三星镇、栟茶镇为重点，依据该总体方案编制《南通市新型城镇化实施方案》，并先行试点。推进城镇一体化建设，健全完善立体化、现代化社会治安防控体系。制定《市级中心镇行政管理体制改革指导意见》，深化行政体制改革，下放管理权限，激活县（市）区和重点区域发展潜能。

2　政策体系存在的薄弱环节

从宏观层面看，为适应拓展经济发展空间，转变发展方式的需要，国家提出了统筹陆海、推进海洋经济发展的战略。国家发改委副秘书长范恒山曾表示，将在加强规划统筹的同时，根据需要对财政、金融、对外开放等方面所涉及到的政策问题进行研究，给予适当支持。目前，南通已申请国家批准进入综合改革试点行列。一旦批准，将把南通的陆海统筹发展提升到国家战略层面，可得到国家更多的政策支持，为全国陆海统筹发展和江苏区域协调发展探索新路。相对于国家政策，由于地区间创新资源和创新行为的差异，地方创新政策体系除了具有系统完备性外，还有地区差异性的特点，这种地区差异性，要求地方创新政策体系要更有针对性和可操作性。因此，形成符合地区特征的创新政策体系，加强地方创新政策体系建设，对提升地区创新效率具有重要的现实意义。从南通的发展实际看，原有的相关政策以及围绕陆海统筹发展新制定的一批政策性意见，为经济社会发展起到了良好的促进作用。然而，通过对一些政策的深入观察和客观分析，仍有一些政策的实际支持效果并不理想。主要表现在以下几个方面。

2.1政策的系统性不够

随着南通陆海统筹发展的推进，相应的有关政策陆续出台，但有些政策的系统性与国内沿海发达地区相比仍有一定的差距。比如，在优化陆海资源配置方面，需抓紧研究制定海岸带资源规划利用管理意见，加强陆海统筹发展土地利用政策研究；在加快沿海产业转型方面，需逐步完善海洋装备、海洋生物、海洋医药等产业扶持政策；在加强海洋生态保护方面，需尽快制定海洋生态管控、海洋生态补偿、海洋生态修复等政策体系。只有这样，才能提升政策的整合力度，增强政策系统的协同效应，促进政策合力的形成。另外，一些沿海县（市）虽然先后设立了高新区、企业孵化器，但由于组织形式过于“行政化”，相应的政策缺乏体系且手段单一，使得这些“功能性”政策作用的发挥受到一定影响。

2.2政策的执行性不够

政策缺乏可执行性是当前政策创新的缺陷之一。从现有的政策来看，有些方面的政策规定弹性比较大，缺乏方便操作的执行标准。比如像不少政策规定中的“加强”、“加快”、“放手发展”、“培育一批”等类似条文，既没有数量和质量的规定，又很难在实际工作中得到贯彻执行。同时，一些地区和部门应就国家有关法规规章的执行监督检查、纠正违法行为、提高执行力度等方面进一步加大力度。比如在强化对海洋生态功能区、自然保护区的保护方面，需尽快制定出台全市有关生态红线区域保护监督管理办法，完善生态环境责任追究，切实提高环境执法水平。

2.3政策的激励性不够

在推进陆海统筹发展方面，目前南通已有一些政策重点，一些地区和部门也都根据本地发展需要，有针对性地向某些领域倾斜，形成更加切实有效、符合地方发展需要的政策环境。而在这些政策中，对沿海企业最有吸引力的仍是财政税收和市场规范等政策，但目前对科研开发活动的税收支持基本上还是集中在大企业，其结果是政策的最大受惠者往往是那些已经有较强科技实力的大企业，而对支持那些进行研发活动的中小企业却缺乏应有的税收鼓励政策。在健全财政分配体制方面，也需尽快建立对区激励性转移支付制度和区级财政收入超收激励政策，以提高区级政府发展积极性。另外像中小企业贷款难问题多年来也一直困扰着企业发展。

2.4政策的有效性不够

当前南通沿海地区产业发展正由要素驱动推进阶段向创新驱动的新的经济发展阶段转变，产品、企业、产业、经济的核心竞争力将由主要依靠价格、规模向主要依靠质量、技术、品牌转变。而原有以优惠的土地、财税、金融、用工政策等压低要素成本，获取竞争优势为特征的传统产业政策的有效性大幅降低。一方面，由于要素成本的不断攀升，此类政策工具的实施空间已经不大，实施成本越来越昂贵；另一方面，传统产业政策难以有效培育以质量、技术和品牌为核心的新比较优势，难以提高创新对经济增长的贡献率，也难以增强沿海地区的发展活力和发展后劲。

3　以政策创新推进陆海统筹发展

政策创新是指随着经济社会的发展，逐步形成特定目标和一定针对性的政策体系。系统完善的政策体系，有利于政府更好地推动企业自主创新，增强地区竞争力，是国家创新体系建设的重要组成部分。前不久经全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国立法法修正案》，决定将过去49个较大市的地方立法权扩大至全部282个设区的市。根据规定，南通作为扩大立法权的城市，今后可在城市建设、环境保护等城市管理方面制定出台相关的地方性政策法规，这也为今后进一步健全和完善陆海统筹发展的政策机制创造了有利条件。中共南通市委书记丁大卫在市委十一届七次全会上强调，以陆海统筹发展综合配套改革试验区为载体和平台深化经济体制改革，有的方案已经出台，有的正在研究制定，有的还要上报审批，有的需要不断探索。毫无疑问，创新政策体系是推进改革发展的一项重要内容。当前结合南通实际进一步完善政策体系，切实加大对陆海统筹发展的政策扶持力度，已成为当前的一项紧迫任务。

3.1完善陆海资源配置政策

围绕陆海统筹发展，推进陆海资源要素联动配置、高效利用，加快构建保障有力、富有活力的资源要素配置体系。一是探索开展国家海岸带综合管理试点，研究制定海岸带资源规划、利用管理意见。研究制定建立海域使用二级市场的相关政策，推进经营性建设用海使用权市场化配置。完善全市沿海战略资源开发利用管理办法、探索建立岸线分区准入、合理退出、岸线资源储备管理政策，确保有限岸线发挥最大效益。二是加强陆海统筹发展土地利用政策研究，编制《南通陆海统筹发展土地利用规划》，优先保护陆海生态空间、合理安排农业（渔业）生产空间、统筹优化建设发展空间，有效拓展全市建设用地规模。

3.2完善产业转型升级政策

海洋经济的发展实质上就是海洋产业的发展，陆海统筹发展在很大程度上也是统筹产业发展。一是完善海洋经济发展的政策体系，创建海洋经济创新发展示范区域，积极培育海洋装备、海洋生物、海洋医药等海洋新兴产业。二是制定并实施科技创新的相关政策，引导企业增强自主创新能力，在江苏江北率先建成国家创新型城市。完善科技金融创新政策，加快制定省级科技金融合作创新示范区实施方案，积极争取省和国家科技专项资金，着力突破海洋重大关键性技术的科研攻关。三是大力推进“优江拓海”，编制《南通中心城市沿江空间发展布局规划》，制定《海洋经济发展意见》《沿海开发新三年行动计划》，研究建立沿海深水航道建设、使用和维护的相关政策体系。四是加快建设长三角北翼先进制造业中心，研究制定促进船舶产业、光伏产业、信息消费发展的实施意见，打造国家级海洋工程等一批特色产业链、基地和集群，加快建设海洋工程的国家创新高地、世界级“船谷”。

3.3完善区域协调发展政策

以政策创新和制度设计推进沿海地区发展。一是围绕加快城镇化发展，完善新型城镇化发展规划，争取纳入国家、省新型城镇化建设试点。深化沿海“区镇合一”管理体制改革，适时出台强化统筹发展激励政策，推进区镇建设提档升级。二是围绕城乡一体化发展，通过完善政策体系，推进城乡规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务等“八个一体化”。三是创新载体平台建设机制，完善沿海县（市）开发园区转型升级评价办法，健全开发园区管理体制和市场化运作机制等，打造产业转型升级、集约发展示范载体。把通州湾新区作为江苏沿海开发、推进陆海统筹发展综合改革试点的核心区和先导区，加快港产城融合发展，抓紧谋划创建国家级新区。积极对接、争取省财政对通州湾新区建设发展的专项补助政策，抓好省政府同意将海安、如东纳入苏北共建园区扶持范围的政策对接。

3.4完善财政金融扶持政策

第一，不断优化财政政策。完善财政资金配置机制，加大对沿海地区新兴产业和高技术产业的支持力度。健全财政分配体制，不断增强区级政府在经济发展和社会管理事务中的职能，建立全市对区激励性转移支付制度和区级财政收入超收激励政策，提升基层政府发展积极性、主动性和责任心。着力完善支持区域经济发展、产业发展、科技进步、人才引进、金融与担保业发展的五大财政政策平台，实现财政政策对经济发展重点领域的全覆盖。同时完善财政保障民生政策，加大民生和社会保障力度。第二，不断创新金融政策。实施并完善陆海统筹金融配套改革实施意见，为陆海统筹发展提供良好的政策环境。一是充分发挥金融导向激励功能，为陆海统筹产业与企业的转型升级提供有力支撑。充分运用金融杠杆作用，科学把握信贷投向，支持银行信贷向优势产业、新兴行业、高科技领域、优质中小徽企业倾斜，促进产业升级，转变发展方式。二是大力发展地方金融机构和中介组织，提高地方金融机构带动力和竞争力，积极为陆海统筹发展服务。三是积极争取国家开发银行等金融机构对涉海企业和海洋产业项目的金融支持。

3.5完善海洋生态保护政策

生态环境保护是发展海洋经济的重大课题，当前应尽快在生态环境管理机制和政策体系上有所突破。一是健全涉海工程陆海联合会审机制，通过完善相关政策体系，推动建立海洋生态综合管控、海洋生态保护红线、陆源污染物排海总量控制、海洋生态补偿、海洋生态修复等制度，创建国家海洋生态文明示范区。二是对沿海沿江地区实行有区别的环境政策，在部分重点行业试行企业排污总量控制制度。三是强化对生态功能区、自然保护区的保护，制定出台《南通市生态红线区域保护监督管理办法》和《南通市生态补偿转移支付暂行办法》。四是完善严格的陆海生态环境保护监管机制，建立环境执法监管协作联动机制，完善生态环境责任追究和环境损害赔偿制度，不断提高环境执法水平。

3.6完善政府公共服务政策。

围绕统筹社会发展和社会建设，进一步构建基本公共服务均等化的政策体系。一是完善行政管理体制。研究对接需省下放的政策权限，争取赋予南通部分省级经济社会管理权限。建立海洋事务联席会议制度，负责重大海洋事务的统筹规划，综合协调海洋经济发展和海洋生态文明的各项职能。二是健全社会保障制度。通过完善政策体系，全面推进社会保障市级统筹，加快建立城乡一体化的居民医疗保障制度，加快完善养老服务建设政策体系。探索解决沿江沿海开发过程中失地农民、失海渔民基本生活保障问题，进一步完善《海域占用补偿指导意见》，建立失海渔民社会保障标准增长长效机制。

Policy System and Innovative Research of the Overall Land-sea Development in Nantong

YAN Weihua
（Nantong Development and Reform Commission，Nantong 226018，China）

In recent years，the central government has advocated the overall land-sea development strategy.Located in the north wing of the Yangtze River Delta，Nantong City enjoys a unique location advantage.It is rich in land and sea resources.This paper mainly focuses on the practiable national measures that are actively carried out by the city.It also makes further analysis of the current policy systems and the effects.In addition，the paper proposes the vulnerable spots of the system.On the basis of this，it proposes several countermeasures concerning the innovative overall land-sea development in Nantong，including improvement of land and sea resource distribution，industrial transformation and upgrading，regionalharmoniousdevelopment，financialsupport，marineecological protection，public services offered by the government，and so on.

overallland-seadevelopment；policyinnovation；suggestedcountermeasures

F127.53

A

2095-1647（2015）01-0039-06

2014-10-24

严卫华，男，副调研员，主要研究方向：地区经济发展。