王小军

（上海海洋大学 海洋政策与法律研究所，上海 201306）

引 言

海岛具有海陆兼备的特征，是国家重要的海上疆土，拥有丰富的生物资源、矿物资源、港口资源和旅游资源，是划分大陆架及经济专属区的重要标志，对国家的政治、经济、生态环境具有极为重要的意义。浙江是海岛大省，拥有2 878个海岛，其中无居民海岛数量为2 639个，已开发无居民海岛367个，占全国总数的一半[1]。由于法律法规滞后，目前我国在海岛开发利用存在诸多问题：开发粗放，利用广度和深度普遍低下，随意性、局限性、盲目性较大，炸岛、炸礁、采石、挖砂等严重改变海岛地形地貌的活动屡见不鲜。无序和破坏性利用已造成许多无居民海岛生态和资源环境严重恶化，有些甚至导致岛屿最终消失[2]。探索符合可持续发展理念的海岛保护与适度开发的法律政策，已经刻不容缓。

1 宁波市无居民海岛现状

1.1 宁波市无居民海岛禀赋状况

为了准确、全面地掌握可靠信息和资料，项目组走访了宁波市与象山县海洋与渔业局，与负责海岛管理的相关工作人员进行了深入交流。据了解，宁波市现有海岛614个，其中无居民海岛595个。这些无居民海岛主要集中分布在象山县，宁海县，镇海区，北仑区，鄞州区和奉化市。在这些地区中，象山县无居民海岛最多，占到全市总数的百分之九十以上。总体而言，宁波无居民海岛存在以下几个特点。

表1 宁波市海岛禀赋及地理分布Tab.1 Islands Endowment and Their Locations in Ningbo

1.1.1 自然灾害频发

宁波东海地处之滨，该区域属于过渡性气候带，温暖湿润，但灾害频发，是浙江省受台风影响最严重的地区之一。无居民海岛一般远离大陆，生态系统相对独立并比较脆弱，包括海啸、灾害性海浪、海雾、赤潮等在内的自然灾害都会对海岛自然状况和经济发展造成重大影响，影响其开发利用。频发的灾害天气是卓越海岛保护与合理利用的一大因素。

1.1.2 水资源匮乏

绝大多数的无居民海岛非常缺乏淡水资源，只能依靠自然降水和地表水拦蓄[3]，宁波也不例外。无居民海岛普遍缺乏建造蓄水工程的条件，深层地下水的开采难度又比较大，这些都给海岛的多样性开发带来了难度。

1.1.3 海岛陆域利用有限，技术要求高

宁波无居民海岛陆域以自然林地和荒草地、裸石砾地为主，岛屿滩涂以泥涂为主，可以因地制宜地发展滩涂养殖业。火山凝灰岩是构成宁波无居民海岛的主要基质，尚未发现其他具有规模化开采价值的矿产资源。虽然这些海岛蕴涵了非常丰富的砂石资源，但由于砂石资源的开采利用会极大地改变海岛的地表地貌，不利于海岛生态环境的保护。

1.1.4 渔业资源丰富

宁波无居民海岛所在海域是海洋生物产卵、繁殖、索饵的重要场所，也是贝类和定居性鱼类等海洋生物的栖息地，渔业资源非常丰富，2013年宁波海洋捕捞渔获总产量达到60.75万吨[4]。无居民海岛滩涂贝类资源较为丰富，且有不少是天然苗种场。

1.1.5 可再生能源开发潜力巨大

宁波市无居民海岛具有独特的风能资源，但由于开发技术的限制等问题，目前全市无居民海岛风能利用规模很小，仅限于渔民个体的小型风力发电，尚未实现规模化利用[5]。波浪能、潮汐能的开发利用尚处于试验探索阶段[6]。

1.2 开发现状

宁波市的海岛数量虽然不少，亦兼具经济和环境双方面的开采价值，但开发利用并不充分，总体而言仍处于起步阶段。调查表明，宁波无居民海岛开发数量少、程度低，目前的海岛开发地区集中在象山、奉化等个别区县的小岛，主要用于建航标和灯塔，开发程度不高。象山县的一些海岛用于海岛旅游、滩涂养殖等，利用层次比较低。此外，象山这些无居民海岛的利用与开发，大多由当地乡政府或村集体运作，盲目性、随意性比较突出，“无序、无度、无偿”现象严重。

在占全宁波90%以上无居民海岛的象山县，目前得到真正意义上有序开发的海岛仅两处：旦门山和大羊屿。这两个岛屿是开发比较全面和具有代表性的岛屿。旦门山岛位于象山半岛中部附近海域，岛上自然资源十分丰富。对旦门山岛的开发利用始于2001年，利用方式主要包括禽畜养殖、林木种植以及采摘、狩猎等休闲旅游活动。2009年《海岛保护法》颁布实施后，单位或个人经海洋行政主管部门批准，可以获得无居民海岛使用权，成为“岛主”。作为试点县，象山的旦门山岛成为我国首个明确使用权的无居民海岛，申请人于2011年11月8日获得由国家海洋局颁发的我国首张无居民海岛使用权证书。旦门山海岛使用权证书的颁发，为无居民海岛的开发利用提供了宝贵的借鉴，也标志着我国海岛的开发和保护逐步从无序走向有序。大羊屿岛位于象山县东部沿海，2011年10月，根据《中华人民共和国海岛保护法》的有关规定，大羊屿的海岛使用权以拍卖方式成功出让。

1.3 立法现状

海岛的利用与保护需要健全的法律制度加以指引。继《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等法律法规的颁布实施之后，我国于2012年制定了《全国海岛保护规划》，明确规定无居民海岛的开发利用应遵循“优先保护、适度利用”的原则，并根据无居民海岛的主导用途，按照不同利用方式分别提出相应的海岛保护要求。随着国家层面立法行动的展开，浙江省和宁波市也出台了一些具有地方特色的政策与法规。但总体而言，目前的无居民海岛管理法律法规仍存在立法迟滞、规则冲突、法条分散庞杂等问题。

为了加强无居民海岛管理根据相关法律法规，结合本地实际，宁波市在2005年1月1日制定了《宁波市无居民海岛管理条例》，确立了无居民海岛管理应遵循统一规划，保护为主、适度利用的原则。2008年，为加强对无居民海岛管理工作的组织领导，宁波建立了无居民海岛管理联席会议。2010年3月，《海岛保护法》正式施行，宁波也随之制定了一些地方法规。为了促进无居民海岛的利用与保护，加强海岛管理，推进海岛基本建设项目的顺利进行，象山县于2011年11月，出台了《象山县无居民海岛建设开发试行办法》。同年，象山以拍卖方式出让了大目湾大羊屿无居民海岛使用权，出让期限为50年。

针对解决海岛立法规则冲突和法条分散庞杂的问题，宁波市正在编制《海岛保护规划》，这个规划将根据《海岛保护法》结合宁波实际制定，相信会对宁波市海岛开发与保护起到很大的促进作用。目前，象山县海洋渔业局已经根据当地的实际情况编制了海岛保护规划，但因为该县无居民海岛开发难度大，开发几率小，实际操控困难，也为避免造成各地规划不统一的情况，故尚未上报浙江省海洋与渔业厅。

2 无居民海岛开发与保护中的问题

2.1 开发难，融资难

在海岛的开发过程中，存在着开发难和融资难的问题。首先，相对于陆地开发而言，海岛开发难度比较大。海岛地形复杂迥异，常年处于无人管理状态，海岛上的淡水资源和电力资源比较匮乏，海岛与海岛之间相互隔离，很难形成较为紧密的联系，这些都给海岛的开发带来了很大难度。其次，进行海岛开发，需要建立完善的基础设施并加以持续维护，这需要大量资金。此外，从政府政策方面讲，海岛的特殊性给海岛开发增添了难度，相关法律法规要求无居民海岛开发要以保护为主，这给海岛开发设定了前提条件，使得开发难度加剧[7]。

在海岛开发中，融资难也成了一个不可忽视的问题。对海岛进行利用，资金必不可少。现实情况是，政府政策的支持不足，相关补贴政策也没有实行，政府对于新兴海岛开发的关注程度不高。海岛开发周期较长，对于投资者来说，投资这些亟需大量资金的海岛，风险太大。高的投资风险、过长的开发周期惊醒了投资者们的“岛主梦”，使得他们只能“望岛兴叹”，正因如此，融资难成为无居民海岛开发利用的一大桎梏。

2.2 法律法规不完善

立法迟滞与无居民海岛的开发历史有关。我国古代很早就对无居民海岛进行开发和利用，一直到清朝“禁海”政策的实施才落寞。改革开放以后，经济发展和技术进步促进了无居民海岛的开发，也使无居民海岛保护利用的重要性日益上升。在过去很长一段时间里，我国无居民海岛的管理采用分散式立法模式，将无居民海岛的不同资源交由不同部门管理，适用不同法律。如无居民海岛的土地征用适用《土地管理法》，归属国土资源部审批分配；海岛的生态保护问题又适用《环境保护法》、《水污染防治法》等法律，归属环境保护部门管理。直到1985年我国首次召开海岛开发工作会议，无居民海岛的开发才引起社会的广泛关注，立法方面也取得了引人瞩目的成就。2003年，国家海洋局、民政部和总参谋部联合发布了《无居民岛屿保护与利用管理规定》，这标志着我国无居民海岛管理法律制度建设的开始。随后，部分沿海城市积极响应国家层面的立法行动，相继出台了地方性的无居民海岛保护地方性法规和地方政府规章，如《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》《宁波市无居民海岛保护管理条例》《山东省无居民海岛使用金征收使用管理办法》等。2009年我国颁布了《海岛保护法》，在之后的几年里，以此为契机，国家海洋局、财政部分别或联合制颁布了《无居民海岛使用权登记办法》《无居民海岛使用权证书管理办法》《无居民海岛使用金征收使用管理办法》《全国海岛保护规划》等配套规定。无居民海岛的管理还适用《宪法》《物权法》《森林法》等法律，分散庞杂，没有一部专门的法律，这就导致适用过程中在不同法律、部门间产生冲突。宁波市在2004年，针对无居民海岛的保护与利用制定了《宁波市无居民海岛保护规划》，该规划在2010年《海岛保护法》开始实施后就很少投入使用，近期正被商议废除。另外，宁波市海洋与渔业局短期内的工作便是制定海岛保护规划，距离正式出台和实施还有较长的时间。

宁波在无居民海岛开发利用方式上的创新虽然备受瞩目，但随后的海岛开发却未给人带来惊喜，这归因于法律的滞后和长效机制的缺乏。旦门山岛使用权证书的发放和大羊屿岛的出让程序都是海洋局在摸索中形成的，并没有形成明确的思路和具体的规则。虽然有岛屿转让和出卖的先例，但是，对于相关的出让程序，只有粗线条的大纲，缺乏细节规定，一切还只是处于探索的阶段。调研表明，对于宁波众多无居民海岛的使用权，投资者申请的热情不高。这是因为海岛本身开发成本大、利用受规划限制、基础设施不完善、确权方面仍存在困难，另外，政府在这方面尚未有相应的激励措施[8]。

总体而言，我国无居民海岛的立法起步较晚，立法数量较少，且立法内容尚未满足现实所有需求。由于许多事项没有详细规定，也使相关部门适用无路，在处理无居民海岛的保护利用的事项上，更多的时候是依循经验。此外，目前立法较为紊乱，部门间冲突较多。

2.3 历史遗留产权问题难解决

在《海岛保护法》颁布以前，民间对无居民海岛开发利用已然开始，一些人或集体已经成为名副其实的“岛主”。《海岛保护法》颁布后，无居民海岛的管理制度焕然一新，无居民海岛上的产权问题必然面临着一个除旧迎新的局面。

无居民海岛上的历史遗留产权问题，即为“岛主”在无居民海岛上所拥有产权的去向问题。新法颁布之前，人们对无居民海岛的利用范围包括海岛上的土地、林木、矿石以及海岛生态系统范围内的海域。使用期间，人们对岛上的土地、林木等资源具有当地政府或有关部门颁布的集体产权证明，例如经过当地国土资源部批准而获得无居民海岛土地使用权，经过当地林业部门批准而获得无居民海岛林木使用权。这些曾经合法的存在于今日看来已成为一种不合法。《海岛保护法》第5条第2款规定：“国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。”第28条规定：“未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状。”依照此规定，取得无居民海岛使用权以及其上的各类产权应当由其所受管辖的海洋主管部门批准。这些产权证书如今又该何去何从呢？对此，海洋主管部门曾提出注销此类证书，但却难以实行。一方面，海洋主管部门与其他主管部门间难以达成一致的意见。比如若想注销已取得的无居民海岛上的林业证，则需要与林业局达成一致的沟通。但《森林法》中并未有此类注销林业证的规定，在本法律部门中也别无其他法律法规依据可循，同时《海洋保护法》与《森林法》为并列关系，而非上位法与下位法之关系，林业部门无从合作。另一方面，业主的反对情绪难以安抚。有的无居民海岛，由于开发价值较大，为其占有者或习惯上的所有者开发利用多年，新法一出，改革幅度大，其利益陡降，势必会引起反对。这就需要海洋主管部门及当地政府制定出详尽的政策与办法，在维持稳定又不损害当事人合法利益的基础上，解决遗留问题。只有这些历史遗留产权问题得到有效解决，才能在真正意义上让海岛在一种“清晰明确、整洁有序”的体系和制度中得到进一步开发。对于新开发利用无居民海岛，可以考虑建立无居民海岛收购制度，对历史性使用人进行补偿，如宁波象山大羊屿岛出让前，象山海洋与渔业局在政府协调下，由县财政出资1 400多万元进行了历史权属收购补偿。

2.4 对生态保护重视不够

由于开发方式粗放，宁波一些地方的利用活动对海岛资源破坏十分严重，炸岛炸礁、填海连岛、采石挖砂、乱围乱垦等大规模改变海岛地形、地貌的破坏性开发时有发生，造成一些海岛生态环境严重恶化，甚至导致部分海岛灭失。据统计，从上世纪90年代至2009年，浙江全省500平方米以上的海岛数量减少了200多个[9]。自上世纪80年代到2008年的20多年里，宁波无居民海岛消失了16个[10]。

3 推进和加强海岛开发与保护的对策

3.1 完善立法，加强依法管理

加强无居民海岛开发利用，需要制定专门的法律，各地方应因地制宜，以国家层面的法律为基础，制定适合当地情况的法律。一部《海岛保护法》无法周全所有海岛的保护与利用。导致无居民海岛消失的主要原因应当归结于不合理的利用和漠视保护的盲目开发，究其根源是因为相关活动缺乏法律的合理规范和指引。因此，应当在《海岛保护法》的基础上，制定一部专门性的法律法规，规范无居民海岛保护与利用行为，对《海岛保护法》中有关无居民海岛保护与开发的有关规定进行具体化、理顺与其他法律相冲突的条文。具体而言，所制定的新法应当明确主权领土安全、环境保护优先、适度开发利用、资源有偿使用等基本原则，并细化无居民海岛使用权、统计规划、审批登记、环境保护、监督执法、法律责任等内容[11]。

除了国家制定统一的专门性法律以外，宁波也应当以国家制定的法律为依据，根据地方特色制定适宜本地无居民海岛保护与利用的地方性法规。由于县级立法直接报省部门审批，其间不经过市，因此县级部门制定法律应当与市级政府做好充足的沟通。

徒法不足以自行，一部法律要想发挥理想的作用，还应当借助全社会的通力合作。因此，各相关部门在工作过程中要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，贯彻落实“法治”要求。社会成员也应提高自身的法律意识，依法保护无居民海岛，依法开发无居民海岛，并履行法律责任、承担相关法律责任。

3.2 合理分工，清晰权属

从立法层面来讲，《海岛保护法》建立了海岛保护规划制度、无居民海岛有偿使用制度和特殊海岛特殊保护制度，明确了无居民海岛的权属，解决了长期以来无居民海岛权属不清、利用混乱的问题，为进一步促进相关管理活动的协调和规范化提供了法律依据。这有利于把无居民海岛作为整体加以保护，从根本上对无居民海岛的保护工作提供了强有力的法律支持，解决海岛统一高效管理问题。《海岛保护法》还理清了海岛行政管理体制，缓解了以往在我国海岛管理实践中长期存在的职责交叉、条块分割和权责不清问题。但海岛的开发保护还是得落实到地方，这就需要地方宁波贯彻实施《海岛保护法》，并结合本地经济社会发展状况，制定地方性法规和政府规章。

从执行层面来讲，需要相应的执行机关合理分工，相互配合，做到协调一致。这需要结合地方实际建立一种合理的管理机制，使得每一个无居民海岛都存在一个明确的管辖权。这样不仅有利于海岛的管理，充分利用海岛资源，也有利于吸引投资，促进海岛开发利用[12]。

3.3 多部门沟通，解决历史遗留问题

产权的历史遗留问题应尽快解决，不宜拖延。其原因如下：第一，产权不明则会导致使用权关系混乱，新申请的使用权与旧的使用权间的矛盾会影响开发利用秩序。第二，产权不明也容易导致管理困难，管理部门对无居民海岛资源的控制力就会下降，从而不能使无居民海岛得到有效的保护。第三，历史遗留问题拖延越久，矛盾也会日益积累，而新法颁布不能得到有效实施，也是在损害法律效力，破坏法治社会的建设进程。

解决历史遗留问题，需要多部门协作，共同解决。无居民海岛虽然由海洋与渔业部门管理，但对其进行开发与保护的效益却及于全社会，故应当由全社会共同致力解决。一方面，我国应当完善在解决历史遗留问题方面的立法，使解决行为有法可依。另一方面，所有相关部门应当积极承担职责，加强沟通，并在不损害当事人利益的基础上解决问题。

3.4 解决融资问题

融资困难是无居民海岛开发利用所面临的一个大问题。解决好海岛的融资问题将会为海岛的开发开辟崭新局面。海岛融资困难大致有两个方面的原因。一方面，从海岛开发自身来讲，无居民海岛基础设施非常不完善，海岛开发难度大，需要大量的资金投入，开发周期长，使得民间资金投入到无居民海岛开发的信心不足。另一方面，政府方面的政策支持力度不够。政府投资比例过低，信贷资金对无居民海岛开发的支持力度不够，除此之外，本市场对无居民海岛开发的促进作用也很有限。

既然明晓了融资困难的问题所在，就要对症下药解决问题。海岛开发周期长是海岛开发本身的一个特点，是一个无法避免的问题。想要解决海岛利用活动的融资问题，关键在于政府政策的支持和引导。一方面，政府应该鼓励和引导海岛产业结构的调整，优化海岛产业布局，以期提高海岛开发的经济效益，让投资者们看到海岛投资开发的广阔前景，增强民间投资无居民海岛开发的信心。另一方面，政府要加强对无居民海岛保护性开发的支持力度，加大政府投资比例。政府通过政策支持，鼓励对海岛进行保护性开发，加强信贷对于无居民海岛开发的支持力度。

4 结语

无居民海岛保护与利用实践中存在众多亟待解决问题，清楚认识并切实解决这些问题，对于加强宁波市无居民海岛的开发和保护有着重要意义。立足于实际，解决无居民海岛开发中的“保护—利用”矛盾、协调部门之间职能交叉、缓解融资桎梏、加强法制建设，有利于在保护的基础上促进地方无居民海岛的开发利用，推动国家和地方海洋经济发展战略的实施。目前，我国学术界有关海岛管理的理论探索亟待加强，基于地方样本、采用实证方法分析无居民海岛保护与利用的对策，既是实施国家海洋经济战略的迫切需求，又是促进我国海洋管理学科发展的现实需要。

[1]浙江省人民政府.浙江省人民政府关于浙江省无居民海岛保护与利用规划的批复[EB/OL].（2013-08-15）[2015-02-04]. http：//www.zj.gov.cn/art/2013/8/15/art_5495_856875.html.

[2]张祥国.无居民海岛开发的环境问题及其可持续利用[J].生态经济，2011（4）：165-167.

[3]王晨，莫罹，朱玲.对海岛地区水资源优化配置与供水规划的思考[J].建设科技，2011（11）：86-88.

[4]冯辉强，吴鸣春.宁波市海域生境与渔业经济发展研究[J].经济丛刊，2014（5）：14-16.

[5]郭立民.浙江海岛气候资源的开发利用与气候环境的保护[J].科技通报，1996（2）：71-75.

[6]宁波市海洋与渔业局.利用机制优势??集聚优秀人才力争打造海洋与渔业科技创新中心 [EB/OL].（2012-05-07）[2014-07-16].http：//www.zjoaf.gov.cn/kjzt/hbcl/2012/05/07/2012050700027.shtml.

[7]包乌兰托亚.我国海岛地区产业发展现状与优化对策[J].中国渔业经济，2013（2）：131-138.

[8]王勇.海岛资源综合开发试验的几个问题[J].中国人口·资源与环境，1996（1）：9-10.

[9]王小波，夏小明.海岛开发与保护的博弈——从浙江省海岛开发现状看无居民海岛保护与开发 [R].中国海洋报，2009-04-7（A2）.

[10]马仁锋，李冬玲，李加林，等.浙江省无居民海岛综合开发保护研究[J].世界地理研究，2012（4）：67-76.

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[12]周珂，谭柏平.论我国海岛的保护与管理——以海岛立法完善为视角 [J].中国地质大学学报（社会科学版），2008（1）：37-43.