孙非亚 冯莉

摘 要：面对生态环境的日益恶化，人们越来越多关注政府的生态治理，而我国的行政体制结构决定了地方政府在生态治理中的重要作用。该文立足辽宁实际，介绍了目前辽宁生态治理现状，分析了辽宁生态治理过程中存在的问题，因地制宜，探索符合辽宁实际的生态治理有效路径。

关键词：地方政府 生态治理 路径 辽宁

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）08（c）-0141-02

党的“十八大”报告将生态文明建设放在“五位一体”总体布局中的突出位置，这标志着我国生态文明建设已经进入到了实质性阶段。毫无疑问，对政府的生态治理提出了更高的要求。然而，由于我国的行政体制特点，使得地方各级政府既是中央生态政策的执行者及贯彻者，也是独立兼自利的治理地方环境事务的主体，具有主观能动性，是生态治理的重要环节，因此，这就需要优化地方政府生态治理路径。近年来，辽宁省制定了一系列的有效措施，初步走出一条适合省情的生态治理之路。然而，辽宁作为一个重工业基地，其GDP的增长与能源的需求息息相关，发展与生态相互制约的矛盾日益突出。所以，辽宁有必要进一步提升其地方政府生态治理的路径。

1 地方政府生态治理之目标

1.1 法治型政府

建设法治政府是现代法治国家的基本要求，政府行使行政权力，管理公共事务，必须有法律授权，并遵守法律的规定。“法无授权即禁止”的法律保留原则要求政府在进行生态治理过程中的权利来源合法，职责、权力与行为法定。同时，政府的权力要受到一定的限制和制衡，依照法定的权限和程序来进行生态治理。

1.2 服务型政府

建设服务型政府是“十七大”以来的行政改革目标，这也是由“全能政府”向“有限政府”转变的重要内容。这就要求政府改进管理手段和行为方式，提高公共服务质量。“环境公共信托理论”认为，水、空气、野生动植物、阳光等为全体公民共有，公民委托政府管理环境共有财产，未经委托人许可，政府不得滥用委托权。因此，生态治理是政府基本公共服务职能之一。

1.3 生态型政府

生态危机是21世纪人类生存和发展面临的重大威胁，也成为制约我国和谐社会构建的一大瓶颈。因此，将生态治理纳入政府职能的核心范畴已成为我国经济社会可持续发展的必然选择。生态型政府要求加快生态法制的建设进程，加强执法监督，解决好现实利益与长远利益、地方利益与全局利益的矛盾，推进人与自然、人与社会的和谐共处。

2 辽宁省生态治理现状

2.1 辽宁省生态治理相关法律规定初见规模

最近几年，为进一步推进生态文明建设，辽宁省出台了《辽宁省实施绿色信贷促污染减排的意见》等政策；制定了一系列政策、法规，如：《辽宁省水土保持条例》《辽宁省海洋环境保护办法》《辽宁省湿地保护条例》《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》《辽宁省大伙房水库输水工程保护条例》《辽宁省防沙治沙条例》等；对各类资源、主体功能区、流域等实施生态补偿政策；制定了《关于建立健全环保体制机制的意见》等；在全省、市、县推广应用“四位一体”节能模式，即绩效考评、能效准入、监察督导、激励约束为核心的，实行问责制。出台的这些制度，保障了辽宁的生态文明建设的顺利进行。

2.2 辽宁省生态治理取得了阶段性提升

目前辽宁省的节能减排、生态环境保护取得了初步成果，实施了青山工程、蓝天工程和碧水工程，干流区域退耕还河，施行170万亩生态封山育林，80%以上河滩被地植被覆盖。青山工程施行八项整治措施，恢复570万亩生态植被。蓝天工程进行热电联产，拆除燃煤锅炉503台，全省93%达到集中供热率。创新凌河流域、辽河流域管理体制，增加投入资金，摘掉了辽河流域重度污染帽子，带来了历史性变化；大规模的开展绿化工程，滨海大道两侧形成1400 km长的景观绿化带；建设辽西北边界近1000 km长的防护林体系；660万亩荒山绿化工程正在朝阳、阜新、铁岭推进。

2.3 辽宁省基础设施建设取得突破进展

辽宁省基础设施建设、环境教育总体发展状况较好。大伙房水库输水工程全线贯通，并已经成功输水，全省已形成了初步的交通运输网络，一批能源项目，如红沿河核电站等，顺利实施。科教等环境教育普及率达到了95%，进一步拓宽了公众参与渠道，提高了参与公众环境保护的意识和环境维权意识。

3 辽宁省生态治理过程中存在的问题

3.1 民众的生态意识和观念有待加强

虽然近年来辽宁人的生态意识整体上有所提高，但是一些传统观念和消费习惯依然根深蒂固，比如：讲排场、爱面子，这使得大众普遍缺乏意识去保护环境和节约资源。同时，由于缺乏健全的社会诚信体系，企业的失信行为（如不正常运行污染防治设施，违法偷排、超标排污、私设暗管等）未能受到相应的惩戒和舆论的谴责。对于友好型企业为环境保护做出的贡献、社会单位和个体的主动监督举报不良环境行为，没有相应的激励机制和奖励政策，这必然会在一定程度上挫伤和损害社会各界的环境保护热情。由此，唤醒生态意识、建立环境道德观念，将是今后一段时期辽宁省生态治理的重要任务。

3.2 生态治理相关法律体系不完善、执法不到位

目前，就现有的生态保护法律制度而言，辽宁省的还缺少相关法规对生态治理进行约束，如环境公益诉讼的法规，促进低碳经济、循环经济发展的法规等。

现行的环境法缺乏实操性，原则性的规定较多，导致地方政府在环境执法中處于被动的地位。同时，个别领导干部出于自身政绩或者局部利益的需要，奉行“地方保护主义”，对法律及中央政策的执行不力，环境执法尚未形成科学的、长效的机制。

3.3 生态治理的资金投入不足，财政支持体系不完整

虽然近年来辽宁省加大对环境保护、治理方面的财政投入，但与一些生态治理效果良好的环保大省比较仍有很大的差距。传统的领导干部政绩考核是以GDP为核心内容，导致一些领导过分追求经济效益而忽视环境保护，这就给政府生态治理带来了不利的影响。目前为止，辽宁省没有为生态治理独立设立的资金。投入生态产业的资金主要集中在高新技术研发的项目上和技术改造，对生态产品的销售、宣传、介绍、推广等方面政府的直接财政投资几乎微乎其微。此外，采用单一的税收优惠的税收措施，无法区别对待目前节能减排政策需求和生态文明建设的政策保障。

3.4 政府生态治理的合作理念有待完善

当代环境问题的特殊性决定了生态治理是异常复杂的命题，且影响范围大，解决难度高，各级政府、企业、个人都难以独立完成，亟需开展广泛、深入的合作。辽宁省政府当前参与生态治理基本依靠控制计划、节能目标、行政命令、责任书等推进。一般来说，地方政府只能被动合作，接受节能减排责任，遵守行政命令。由于这种合作理念的存在，地方政府缺乏主观能动性，为实现各自的强制性指标单兵作战，忽略收效较慢的市场培育、经济转型等手段，以“控制”、“限禁”等短期见效手段为核心。

4 辽宁省生态治理之有效路径选择

进行有效地生态治理，建设生态文明，关乎辽宁省未来的长远发展。要从辽宁省的省情出发，因地制宜，探索辽宁生态治理的有效路径。

4.1 建立完善的生态治理公众参与机制

公众参与，扩大了政策资源的汲取范围，使公共决策能够能更好地协调社会各种利益关系，反映多数人的意志。同时，政府在作出决策时，认真权衡，尊重不同利益诉求，促进公共政策的合理合法性。

（1）加强宣传教育，唤醒生态意识、建立环境道德观念。要深入实施环境宣传教育全民计划，提高公民的环境道德、绿色消费观和生态文明理念。采用各种有效的宣传方式，如报刊杂志、电视、网络等传媒载体普及环保法的重要内容，或以社区为单位开展环境保护的文化活动，努力使环境道德理念和生态文明意识根植社会、深入人心。

（2）信息公开，保障公民的环境知情权。公民参与政府环境决策的前提是要充分了解相关的环境信息，即做到“信息对称”，一个城市的环境状况与每个公民息息相关，因此，要充分尊重每个公民的环境知情权，政府有关部门、企事业单位和社会团体有义务及时公布相应的环境信息。如：北京市从2013年起向市民公开水质信息起到了很好的示范作用。

（3）积极培育民间环保社团组织。市场经济条件下，政府的作用及权力的行使是有限的，“小政府”与“大社会”在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍，在环境保护领域也理应如此。这些非政府组织成为保护生态环境不可或缺的社会力量，这些民间环境保护力量的不断涌现，有利于环保理念在全社会的普及。辽宁是全国比较早的成立环保组织的省份，辽宁盘锦市黑嘴鸥保护协会1991年注册成立。当然，为了更好地发挥环保社团组织的作用，首先，要从法律的层面保障其“独立性”；其次，要完善各类非政府组织的管理和监督，加强非政府组织的内部组织管理的科学化；最后，国家要通过财政税收等机制对非政府组织给予资金和政策上的支持，为其顺利参与环境保护活动创造良好的条件。

4.2 构建完善的生态治理法律法规体系

（1）政府健全生态治理的相关法规法律。加强建设生态文明，必须以健全的法律法规为支撑。从中央层面来讲，要制定有关遗传资源、生态保护、土壤污染、生物安全等方面的法律，制定生态脆弱区评估、生态环境质量评价、矿山生态恢复、生态旅游管理、自然保护区管理评估等标准和法规。地方政府要在法律的原则下根据本地实际制定相应的实施细则，使其更具有实际操作性。辽宁应当以发展循环经济为导向，进行生态治理的促进型立法，实现层级地方立法。因为“原则上，在实践中，包括地方、社区层面和大城市，比中央政府经常能动员得更加有效、更加迅速。”

（2）建设生态治理执法体系。建设生态文明不仅需要完善的生态环境保护的法律法规，还需要执行的切实有力。我国目前环保队伍的执法素质和专业素养有待于提高，加强执法工作的管理和监督，并加大对企业或单位的环境监管力度。政府各部门加强协调，使得环保执法有完善的机制，规范其环境执法行为。

（3）完善生态治理的司法制度。由于环境纠纷的复杂性，案件事实往往不是一个部门法所能涵盖，故环境纠纷案件需要专门的法院或法庭来审理。在实践中，贵州、南京等地设立了环境法庭，积累了一些成功的经验，辽宁可以引入环境法庭，同时，尝试性建立专家参与制度，吸收社会各界的专家学者担任陪审员，确保审判的专业性和公正性。

4.3 建立健全生态治理的支持保障体系

（1）加大财力的保障力度。首先，地方政府应该通过设立低息贷款、专项资金、政策“绿色通道”、减免税收等措施，对环境友好型的科技成果产业化加大投入资金，提供良好的发展空间给环境友好型科技产业。此外，还应采取政府价格补贴、绿色信贷、财政补贴等措施，大力支持环境友好型企业的技术改造。其次，通过经济激励政策加快科技创新，促进生态文明建设与发展。最后，要加大生态治理的资金投入，鼓励企业的参与。当然，在资金使用过程中，政府要加强监管力度，杜绝腐败现象的发生。

（2）完善补偿生态环境机制。目前，辽宁已经树立“生态补偿、资源有价”的观念，积极建设补偿生态环境机制。但是辽宁对生态环境补偿的标准、范围等的规定还不健全，因此，需要继续健全生态环境的补偿机制。

首先，要完善补偿生态机制的财政政策体系，建立多渠道的融资机制。积极鼓励民营资本进入公用事业领域。因此，要建立和完善多元化、多样化补偿制度。

其次，要进一步完善生态补偿的监管体制。进一步提高环境生态补偿监管的透明度，促进环境保护管理的规范化；建设补偿环境生态监管全覆盖责任体系，细化明确补偿环境生态监管责任等。

4.4 完善的政府生态治理责任制度

（1）设置合理的生态治理政绩考核機制。辽宁省在落实“十八大”精神基础上，生态环境保护一直是考核领导干部政绩的一项指标，但是由于考核机制不健全，使生态环境考核流于形式，所以应健全考核生态治理政绩的机制。

第一，要有章可循，把考核生态治理政绩制度化。生态文明建设实行“一票否决”制，以绿色GDP为官员绩效合法性考核指标，“生态政绩”作为干部奖惩任免指标。

第二，充分发挥公众参与的积极性，实行多元化考核。考核领导干部的政绩，既要重视政府的考核，又要重视考核公众满意度，充分调动公众的积极性对政府生态治理进行评价。

（2）建立有效的政府生态治理问责机制及法律责任追究制度。即要将生态文明建设纳入考核党政领导，要对环保目标实行严格的责任追究制度。

其一，生态文明建设目标与考核党政领导挂钩，做到生态文明建设政策的合理性、执行监督正当性、接受问责合法性。

其二，要严格追究造成严重事故的责任人的法律责任，包括地方行政官员，特别是刑事责任。虽然我国修改刑法时增加了破坏环境资源保护罪的规定，但真正追究环境破坏者的刑事责任甚少，这就需要切实落实环境保护责任追究制度。

其三，确立损害生态环境责任倒查机制、离任领导干部生态审计制度。对严重破坏生态环境者，实行“生态责任终身追究”。

4.5 借鉴国外先进经验，注重地方政府生态治理

在生态治理方面发达国家都具有较强的统一监管和综合决策的能力。有很健全的各部门相互协调的机制和程序，有明确的法律依据限定其负责环境与资源保护的政府部门的职权。此外，各国还准备将环境因素纳入国家发展政策。这些国际经验值得我国借鉴。同时，通过各国之间的合作，不但可以引进国外资金，还可引进国外的先进治污技术、环保理念，提供技术支持给我国的环保事业。

在国内层面，在区域一体的趋势下，地方政府应加强与中央政府、地方政府之间的合作，通过立法完善制度、统一认知、协调利益，使得地方政府生态治理的合作能力得以提升，以消解目前的困境。

参考文献

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