黄静潇

本文系广东省高等职业教育教学改革项目“道德叙事在《思想道德修养与法律基础》课教学中的应用研究”（编号20130301013）的成果之一。

摘要：立法是推进终身教育的关键因素。两岸终身教育法律在立法目的和强调政府主导方面存在共同点，但在终身教育法律适用范围、终身教育概念界定、终身学习法与终身教育法等三方面存在较大差异。借鉴台湾终身教育立法经验，大陆应进一步加快中央层面的终身教育立法进程，鼓励地方立法并突出特色，进一步扩大法律适用范围。

关键词：两岸;台湾;大陆;终身教育;法律立法是世界各国和各地区推进终身教育的关键因素，考量一个国家或地区的终身教育发展水平，其相关法律的完备程度和可行性是一项关键指标。台湾作为较早推进终身教育的地区，2002年就颁布了《台湾终身学习法》[1]，有效推动了终身教育实践。而中国大陆终身教育经过近二十年的发展，在立法方面也取得了一定进展。目前共出台地方终身教育促进条例五部，其中包括《福建省终身教育促进条例》[2]、《上海市终身教育促进条例》[3]和《河北省终身教育促进条例》[4]三部省级立法和《太原市终身教育促进条例》[5]、《宁波市终身教育促进条例》[6]两部地市级立法。本文拟就上述两岸终身教育法律进行比较分析，为大陆终身教育立法提供参考。

一、两岸终身教育立法进程

两岸终身教育立法都可追溯至20世纪中期，如成人教育政策和法规，但真正的终身教育立法却是21世纪以来的事情。以下对于两岸终身教育立法进程的回顾主要限于直接的终身教育法规，适当涉及联系紧密的其他法规。

（一）台湾终身教育立法进程

台湾终身教育立法始于20世纪80年代。1980年修订的《社会教育法》开宗明义指出社会教育“以实施全民教育及终身教育为宗旨”，这是台湾官方文件第一次出现“终身教育”。1985年台湾“教育部”将“规划建立终身学习社会”列为六大施政重点之一，并提出“实现终身学习社会教育改革”的专题报告。1988年的《社会教育发展计划》提出“建立成人教育体系，达成全民教育及终身教育目标”。1997年的《成人教育法》不仅融入终身教育的理念，而且进一步落实了终身教育发展的保障机制。此后，台湾将1998年定为“终身学习年”。1998年，台湾“教育部”发表的《迈向学习社会——推展终身教育、建立学习社会》白皮书指出，“为加强建立终身学习法制，必须研究订定终身教育法的可行性，俾规范终身学习的事宜”，建议由政府部门委请学者专家会同有关行政人员组成项目小组，研究订定《终身教育法》之可行性。研究小组广采民意，认为应另制定终身教育专门法规作为推展终身学习的依据，名称以《终身教育法》为宜。1999年，台湾决定制定终身教育法规。小组成员均认为终身教育之推动宜从学习者角度出发，建议将法案名称改为《终身学习法》。《终身学习法》于2002年6月正式公布实施，成为台湾地区终身教育实施最高指导原则。此后，台湾又修订和制定了一系列配套法律，形成了较为完备的终身教育法律体系。如2002年修订《大学推广教育实施办法》和《社会教育法》，颁布《补习及进修教育法》;2003年颁布《家庭教育法》，公布《终身学习法施行细则》;2006年发布《迈向高龄社会老人教育政策白皮书》;2013年修订《家庭教育法》等。

（二）大陆终身教育立法进程

大陆终身教育立法可分为中央和地方两个层面。

中央层面，1993年的《中国教育改革与发展纲要》第一次在大陆教育政策文本中使用“终身教育”概念。1995年的《中华人民共和国教育法》提出“促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”，第一次在大陆教育法律中确立了终身教育的地位。[7]1998年的《面向21世纪教育振兴行动计划》第一次提出终身教育发展的目标和时间表，同年发布的《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》则第一次较为全面地阐述了终身教育的内涵。2001年的《全国教育事业第十个五年计划》强调要在2010年基本建立终身教育制度，要于“十五”期间在构建终身教育体系方面取得重大突破，并提出开始调研、起草《终身教育法》。[8]2004年，教育部将制定《终身学习法》草案列入立法工作计划，2006年在基本完成《终身学习法》可行性研究并提出主体框架前提下，组织专家起草了《终身学习法》草案初稿[9]，但由于种种原因，直至目前尚未有正式出台的具体时间表。

地方层面，大陆部分省市自2003年起就提出要制定地方终身教育法规。2003年，湖北政协委员建议湖北应率先为“终身学习”立法;2004年，上海市提出在全国率先制定《上海市终身教育条例》;而福建省则最终走在前面，于2005年率先出台《福建省终身教育促进条例》。此后，上海市2011年通过了《上海市终身教育促进条例》（2011年），《太原市终身教育促进条例》（2012年）、《河北省终身教育促进条例》（2014年）和《宁波市终身教育促进条例》（2014年）相继出台，云南、湖北等省以及武汉等城市目前也在研究制定终身教育条例。上述地方终身教育法律的出台，不仅为当地终身教育发展提供了法律保障，也推动了国家终身教育法的立法进程。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》提出要“研究制定人才开发促进法和终身学习等方面的法律法规”[10]。

二、两岸终身教育法律内容分析

（一）两岸终身教育法律的相同点

1.立法目的相似

立法目的是终身教育立法的首要问题。《台湾终身学习法》第一条指出：“为鼓励终身学习，推动终身教育，增进学习机会，提升国民素质，特制定本法。”《福建省终身教育促进条例》第一条指出：“为发展终身教育，鼓励终身学习，提高公民素质，促进人的全面发展，根据有关法律法规，结合本省实际，制定本条例”;《上海市终身教育促进条例》第一条指出：“为了满足市民终身学习的需求，发展终身教育事业，推进学习型社会建设，促进人的全面发展，根据《中华人民共和国教育法》及其他法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例”;《河北省终身教育促进条例》第一条指出：“为健全终身教育体系，建设学习型社会，满足公民终身学习需求，促进人的全面发展，根据《中华人民共和国教育法》及其他有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例”;《太原市终身教育促进条例》第一条指出：“为了满足市民终身学习需求，发展终身教育事业，推进学习型社会建设，促进人的全面发展，根据《中华人民共和国教育法》等法律法规，结合本市实际，制定本条例”;《宁波市终身教育促进条例》第一条也指出：“为了满足市民终身学习需求，促进终身教育发展，推进学习型社会建设，根据《中华人民共和国教育法》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例”。

可见，两岸终身教育立法的目的都是为了鼓励公民的终身学习，提升国民素质，推动终身教育，为终身学习提供机会。台湾方面，20世纪80年代以来出台的一系列相关政策法规，都明确体现出“建构终身教育体系，建立终身学习社会，提升国民素质”的指导思想。大陆方面，20世纪90年代提出构建终身教育体系以来，在政策法规和终身教育实践中，也都体现出与台湾类似的发展趋势和目标，如建设学习型社会、构建终身教育体系、促进人的全面发展等。从两岸立法目的的相似性可以看出，两岸对终身教育重要性的认识是相同的，通过立法指导和规范日益多样化的终身教育实践已成为一种共识。终身教育的丰富内涵和广阔发展空间，注定它将成为一项规模宏大的社会事业，将对社会发展起到战略性作用，如果没有法律法规的规范和约束，推进终身教育几乎是不可能的事。因此，终身教育先行国家和地区都将终身教育立法放在至关重要的位置。

2.都强调政府的重要性

终身教育发展的最大动力来自政府，即便教育分权制国家也是如此。当终身教育开始从纯粹理念走向实践时，国家便作为主要推动者同步介入了其发展进程。终身教育作为一种“非自然生成”的教育实践形式，是被人们有意识地植入现代社会发展中的，或者说是被“强加”给既有教育体系和受教育者的;更重要的是，终身教育是作为国家和政府实现政治目标的重要途径而被推行的。因此，通过政策和法律外力完成这种“植入”、“强加”和“推行”，就显得至关重要。

《台湾终身学习法》规定，“本法所称主管机关为：‘教育部、直辖市政府、县（市）政府”，并明确了政府推进终身学习的具体责任，即设立终身学习推展委员会、整体规划终身学习政策、构建学习网络体系、建构学习社会、设立终身学习基金会、建立学习成就认证制度、提供经费等。大陆的五部终身教育促进条例也都明确规定了政府推进终身教育的责任：制定终身教育发展规划、设立促进委员会、协调指导终身教育工作、建立学分制度、提供经费等。

在世界终身教育潮流中，台湾地区政府在推动终身教育实践方面具有高度敏锐性，起步比大陆早很多。而大陆终身教育实践自20世纪90年代开始以来，也在政府推进下逐步实现了政策化、本土化和体系化。在此过程中，终身教育作为全面建设小康社会的重要目标和举措，体现出明显的政府主导特征。两岸这种政府主导模式虽然在法律文本中明确了政府责任，能够有效推动终身教育早期发展，但也导致作为权利的终身学习意识的缺失。从两岸终身教育法律文本表述看，都把立法目的单纯看做“满足和促进公民终身学习需求”的活动，相对忽视了保障公民“学习权”的政府义务。“固然，当终身教育尚未成为一般市民的自觉行为或市民尚未形成终身学习自主意识之前，代表公权力的政府确实需要起到推动与促进作用”[11]，但作为具有先导性和长期约束性的法律法规，对公民终身学习权利的忽视是不恰当的。因此，两岸终身教育的这种立法意识和理念与世界发达国家仍有一定距离。

（二）两岸终身教育法律的差异

1.终身教育法律适用范围不同

终身教育立法中关乎理论和实践的一个重要问题是立法适用范围问题。《台湾终身学习法》第三条规定：“终身学习机构指提供学习活动之学校、机关、机构及团体”;第七条规定：“终身学习机构提供学习之内容，依其层级，应重视学前教育、国民教育、中等教育、高等教育之衔接;依其性质，应加强正规教育与非正规教育之统整”;第八条规定：“各级各类学校在学习活动中应培养学生终身学习之理念、态度、能力及方法，并建立其终身学习之习惯”。而大陆的五部终身教育促进条例都在第二条作出如下相似规定：本条例适用于本行政区域内现代国民教育体系之外有组织的终身教育活动。由此可见，两岸终身教育立法的适用范围存在很大差异，《台湾终身学习法》适用于包括国民教育体系在内的各级各类教育，而大陆五部条例则只适用于国民教育体系以外的教育活动，作为终身教育重要组成部分的国民教育体系被排除在外。

台湾终身教育立法对终身教育和终身学习的理解符合概念应有之内涵，只有建立以国民教育体系为主体的完备的终身教育体系，学习社会才能真正实现。大陆将国民教育体系排除在终身教育立法之外固然受诸多因素影响，但根本上反映出对“终身教育”内涵的认识存在问题。20世纪80年代终身教育思想传入我国大陆后，“终身教育”一直作为涵盖所有教育的范畴存在，这种认识符合保罗·朗格让对终身教育的定义。但十六届二中全会公报中“构建现代国民教育体系和终身教育体系”的表述却导致学界对于终身教育内涵的争论。虽然争论的最终结论逐渐统一为终身教育涵盖国民教育体系，但政府却一直坚持十六届二中全会公报的观点，直至《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，这种观点仍在沿用。规划纲要提出了“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成”的战略目标，并在发展任务中将构建终身教育体系放在继续教育条目下，这明确表明终身教育体系是不包含国民教育体系的。

2.终身教育概念界定方面的差异

如前所述，法律适用范围问题反映出对“终身教育”的理解，也反映出目前理论研究与终身教育实践对“终身教育”内涵存在的分歧。因此，终身教育法律应结合本法律适用范围和基本理念对相关概念进行界定，这既是保证该法律准确实施的关键，也是避免更大争论的前提。

《台湾终身学习法》第三条对终身学习、终身学习机构、正规教育、非正规教育、社区大学、回流教育、学习型组织、带薪学习制度等概念进行了明确界定，保证了该法律条文的清晰性和可操作性。而大陆的五部终身教育促进条例并未对“终身教育”及相关概念进行界定，这很容易在实践中产生误解和多种解释，导致法律执行困难，这在大陆终身教育实践中已有所显现。目前大陆各地的终身教育实践，存在理论研究与实践脱节、实践缺乏理论指导、终身教育理解简单化的倾向，而作为理论研究与实践操作中间环节的政策法律又没能发挥应有的中介功能，没有反映终身教育理论研究的成熟观点，无法有效指导和约束终身教育实践，不能不说是目前大陆终身教育立法的一个重要问题。

3.终身学习法和终身教育法的区别

终身教育和终身学习是两个紧密联系而有所区别的概念，本文前面的论述一直将二者合二为一使用，但细究起来，它们的区别还是很大的。终身教育和终身学习是一个事物的两个方面，终身教育是站在教育及其提供者的角度，为人们提供能够随时随地学习的教育制度和教育机会;而终身学习则是站在个体的角度，表示一个人在其生命过程中所从事的各种学习活动以及进行这种学习活动的意识和能力。而反映在立法方面，命名为“终身教育法”还是“终身学习法”，体现的是立法者的立场和角度。这一点上，两岸终身教育立法存在差异。

台湾终身教育立法最终选择命名为《终身学习法》，其立法宗旨、目标都定位于促进个体的终身学习，政府和社会的工作是尽可能提供终身学习机会。而大陆目前的五部终身教育法规都命名为“终身教育促进条例”，是站在政府和教育的角度，以建立终身教育体系为主要目标。两种选择反映出两岸不同的立法理念。《台湾终身学习法》的立法着眼点是学习型社会的细胞——学习型个人，它从推动学习者终身学习的角度出发，围绕造就终身学习者提供一系列服务项目。这从一个侧面反映出《台湾终身学习法》的立法起点较高，属于全面法。[12]而大陆方面，福建省在制订《终身教育促进条例》时也曾对用“终身教育”还是用“终身学习”进行过争论。最终选用“终身教育”，是因为立法者认为“发展终身教育、推动终身学习由政府来抓比较有优势、有力度，应当以各级政府为主导加以推动”[13]。可见，大陆终身教育立法的着眼点是终身教育的平台——终身教育体系，它侧重于促进和规范各级政府、机构发展终身教育的责任和义务，是促进法而不是全面法。

三、大陆终身教育立法之改进

通过比较可以看出，台湾终身教育立法在很多方面走在了大陆前面，其经验值得借鉴。大陆终身教育立法应该在以下方面作出努力。

（一）加快中央层面立法进程

大陆终身教育立法尚处于起步阶段，中央层面的立法迟迟未见进展，地方立法也只有五部，这与中央提出的构建终身教育体系、建设学习型社会目标极不相称。目前中央终身教育立法存在的主要问题包括：（1）政策文件多，法律法规少。20世纪90年代以来，中央政府出台了大量终身教育政策性文件，但在终身教育立法问题上却相对滞后，这种倾向于依靠政策而不是法律的做法很难实现终身教育的健康发展。（2）相关法律多，直接立法少。中央政府已经颁布实施的各种教育法律，几乎都对终身教育的地位与建立终身教育体系予以认可，但终身教育直接立法工作却相对缓慢。（3）中央立法滞后于地方。终身教育是一个完整的体系，其纵横延伸的覆盖性及其不可分割的体系属性，决定了立法定位理应属于国家教育基本法的范畴。但大陆终身教育立法明显体现出由下而上的发展趋势。中央立法的缺失，不仅使终身教育发展失去了法律保障，也使终身教育地方立法缺乏上位法的指导授权。在国家终身教育法出台前，制定相应的地方性法规，显然存在缺乏上位法指导与授权的先天不足。

大陆中央层面的终身教育立法应作出以下努力：第一，加快中央层面终身教育立法进程。目前大陆已初步具备终身教育立法的思想基础、社会基础和立法实践基础，加上大陆终身教育实践不断深入对终身教育立法的要求，中央层面的终身教育立法势在必行。第二，体现中央层面法律的全局性和指导性。大陆经济、社会、教育发展的不均衡性以及终身教育的多样性，决定了中央终身教育法律应是体现基本制度和方向的法律，宜宽不宜细，为各地方终身教育立法留下一定空间;应从全局高度出发，全面调整和规范终身教育活动及其社会关系。终身教育法律的制定和实施，不仅限于教育部门，还涉及政府其他部门以及社会团体，终身教育法律应对此作出规范。

（二）地方立法应突出特色

地方终身教育立法应突出本地特色，是由终身教育发展的区域差异和多样性决定的。大陆终身教育体系构建和学习型社会建设面临区域经济和教育发展极大差异的严峻挑战，在未来相当长的时间内，这些差异都将对终身教育发展产生影响。因此，大陆终身教育体系构建将不会齐头并进，终身教育的区域非均衡发展和梯度推进将是必然趋势。同时，“由于经济社会发展阶段和区域差异、人民生活水平与质量的差异，我国在构建终身学习体系的类别形式、教育内容和人才培养方式等方面，呈现更加多样化的格局，这也是我国终身学习体系建设的重要特色”[14]。

可以断言，随着各地终身教育的深入发展，各地政府对终身教育立法问题将更加重视，地方终身教育发展的法制时代必将来临。目前，继福建、上海、河北、太原和宁波之后，江苏、云南、湖北等省以及武汉等城市都提出了终身教育立法计划。这些地方立法应更加重视特色性原则，提高立法的适切性，既要立足自身，考虑本地区社会、经济、文化和教育发展实际，又要放眼世界，汲取国外和国内其他地方终身教育立法的成功经验，使本地区终身教育立法既体现终身教育发展的共性特征，又充分体现本地区终身教育发展的特色。

（三）扩大法律适用范围

目前大陆的五部地方终身教育法规都将国民教育体系排除在外，存在立法适用范围缩小问题。究其原因，一是对“终身教育”概念理解的偏差，二是受现实条件制约不得已而为之。但无论怎样，这种缩小立法适用范围的做法都难以满足终身教育的发展需要。因为随着终身教育理念的深入人心，国民教育体系的终身化趋势将愈加明显，终身教育立法必须预见到这种趋势，通过扩大适用范围引领国民教育体系中各级各类教育的终身化，这一点在中央立法层面尤为重要。

扩大终身教育立法适用范围，需要解决终身教育立法属于“大教育法”还是“小教育法”问题。如果基于“终身教育是包括各级各类教育”的“大教育”概念进行立法，就等于在现行《教育法》之外再立一部《教育法》，这样还不如按照终身教育理念修订现行《教育法》;如果基于“非国民教育系列”的“小教育”概念进行终身教育立法，则会带来立法概念不清的问题。[15]鉴于目前大陆教育发展状况，一步到位修改现有教育法，使之成为体现终身教育理念的“大教育法”还不成熟，但在教育法之外的终身教育立法中，不能因条件所限而缩小适用范围，而应按照终身教育的学术本义明确立法适用范围，至于何时能真正实现所有教育形式的终身化，则是后续发展问题，不影响立法的存在。更何况，在部分发达地区，教育发展已经为各级各类教育的终身化提供了现实基础。例如《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就别具一格，以终身教育理念作为未来十年上海市教育发展的核心指导思想。其序言开宗明义，指出教育是“为了每一个学生的终身发展”，为此，各级各类教育都应秉承这一理念。[16]上海市终身教育发展战略所透射出的“终身教育是涵盖各级各类教育的教育体系”这一理念，说明其终身教育政策已开始回归“终身教育”的应有之义。虽然这一理念没有体现在2011年的《上海市终身教育促进条例》中，但已经为后续的立法修订奠定了基础。

综上所述，两岸终身教育立法存在一定的相同之处，但台湾终身教育实践和立法发展较早，很多经验值得大陆借鉴。当然，大陆终身教育发展面临的环境要比台湾复杂得多，绝非一部终身教育法律就能规范得了，必须是中央立法和地方立法互相配合，才能有效推进终身教育发展。因此，大陆终身教育立法不仅需要中央层面积极推进，更要重视地方立法的重要意义。各地区发展的不平衡性决定了终身教育体系将是由不同层次的区域终身教育体系构成的金字塔系统，必须通过地方终身教育立法，才能保证这一体系的特色化和多样化特征。因此，大陆未来的终身教育法律体系将是以中央终身教育法律为宏观指导、以多样化和特色化的地方终身教育法律为主体的法律系统。

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