文/褚松燕

人民团体的基本问题

文/褚松燕

褚松燕：国家行政学院教授

人民团体的定位和属性

人民团体是不是社会团体？从广义上来讲，社会团体应包括人民团体，但从狭义上讲，《社会团体登记管理条例》专门排除了一些团体，第一类就是参加中国人民政治协商会议的人民团体，第二类是由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体，共14个。目前，这两类相加共22个。

从学术研究角度，人民团体属于政治社会团体（见图1）。政治社会团体就是指其利益代表地位获得了国家认可、承担一定公共职能，并制度化地参与到公共事务管理中的社会团体。其他国家基本上没有类似机构。在德国，有些政党下面有附属的政府性基金会，比如阿登纳基金会，但在运作上必须遵循国家对基金会的法律规定，不能直接与政党活动建立业务关联。在中国，人民团体和群众团体都属于政治社会团体。人民团体和群团组织存在诸多相似之处，包括与执政党和政府的政治关系紧密，无需登记（计生协会除外），有机构和编制，行政经费列入政府预算，其领导人和职员都是公务员或参照《公务员法》管理的事业单位人员等。

图1 人民团体的属性

人民团体和群众组织是中国独特的政治组织创造。它不同于西方国家的非政府组织，不同于民政部门登记的社会团体，不同于以管理或营利为目的的行业性组织。其兼具政治属性和社会属性。人民团体的政治属性非常清楚，包括政协的界别，与执政党的关系密切，有法律法规或者党中央、国务院的文件授权，工作人员有编制，参照《公务员法》管理，行政经费列入国家预算。社会属性就是代表不特定多数人的公共利益，具有一定公益属性，已形成了一个纵向到底、横向到边的组织化结构，并呈现伞状结构。有统计，到2012年，已有超过 668万的基层组织，覆盖的人群超过总人口的一半。这个数字很庞大，若据此计算，中国每万人拥有49个基层组织。

为观察研究方便，我们按照政治属性和社会属性的不同，对人民团体和群众团体的功能进行了分类（见表1）。从表中可以看出，人民团体、群众团体兼具政治属性和社会属性，承担着行政性功能、代表性功能、倡导性功能和服务性功能。对照实践来看，人民团体和群众团体的功能发挥总体情况并不好，表现为功能失衡。其中，行政性功能尽管有体制和制度保障，但是它的政治影响和社会影响其实并不强，工作缺乏“抓手”，属“金边群团”。而社会属性的功能普遍不强，且呈现出代表性功能、服务型功能、倡导性功能依次减弱的态势。

表1 政治社会团体功能类型

不管是从长期执政，还是从社会与政府一起合力来让国家更加兴旺发达来看，人民团体既然兼具政治属性和社会属性，其政治属性在制度和体制上有保障，应该加强其社会属性。人民团体要有为才能有位。人民团体应成为党和政府与社会公众的信息双向沟通主干道、横向社会利益整合器、公共利益提取的有效渠道、社会主义核心价值观的倡导者。具体来看，作为信息沟通渠道，现在是单向沟通，只是传达党和政府的声音，传达的效果如何，也没有评价机制。党和政府在进行相关决策时，尽管有很多的信息渠道，但是人民团体和群众团体这个主要的信息渠道发挥的作用非常有限。当前，社会矛盾很多，作为横向的社会利益整合器，如果人民团体和群众团体发挥了应有的作用，群体性事件在这几个领域应该是下降的。但现实状况并非如此。政府固然有责任，但是人民团体和群众团体没有发挥应有的作用也是重要原因之一。人民团体和群众团体应该承担的代表性功能、倡导性功能也没有很好地发挥作用。

人民团体的改革思路

人民团体亟需改革。在1993年和2000年政府机构改革中都有涉及，但只是作为党政机构改革的组成部分，改革事实上还强化了其体制和制度性保障。一些地方人民团体也结合本地实际主动进行了改革探索，比如浙江省义乌市和福建省泉州市。

人民团体的功能失衡可概括为“体制嵌入性的功能失衡”，即政治属性吸纳社会属性，社会功能低下，表现为国家和社会之间关系的理念转变缓慢、体制保障过度、与社会和群众之间的联系机制匮乏等。目前，人民团体存在双重张力。人民团体的国家层面机关与省、地市、县地方组织之间存在张力，以及组织使命与工作人员利益之间存在张力，存在着将自己的利益替代为联系对象或者会员利益的问题。此外，人民团体也感受到了来自事业单位、社会组织的竞争以及国际社会规则的约束。

人民团体下一步如何改革？有人提出将其职能回归党和政府。从中国的政治传统及现实来看，这并不可取。党和国家对人民团体的定位，首先在理念上要接受协作共治的价值原则。人民团体和群众团体关键要在“社会协同”上做工作。社会协同的载体是组织，比如妇联应成为各种妇女组织的联合会，工会应成为各种各样工会的联合会。在实践中，必须加强社会属性，增加社会公众对人民团体和社会团体的认同度。此外，改革也要考虑可行性和配套性，当前让人民团体自上而下转型并不现实。北京市近年来正在探索建设枢纽型社会组织，也出台了相关的办法和文件，但事实上是在政府和社会组织中间又增加了一个管理层次，必然会损耗效率，从社会建设的长远来看，前景不乐观。

有人提出借鉴德国的法团主义。中国社会组织的现状不是法团主义。中国的社会组织种类繁多，服务的人群也不一样，客观上是多元主义的现实。法团主义是对欧洲的国家和社会关系的一个总结，中国太大，在规模上不适用。OECD国家的实证研究表明，法团主义在小国比大国更容易发展。换言之，在大国，国家层面采取法团主义是不可取的，如果在省一级可以考虑。此外，法团主义具有的罗马教会背景和社会利益组织化方式不能忽视。比如在德国国家层面采取法团主义，德国工商会有相关的法律，只要是工商业界的企业，强制性入会。但同时，超市、烹饪等行业也可以组成自己的社团。这样，这些社团就与工商会之间形成了竞争关系。在中国，单位制和社会组织是并存的，还没有完全并轨，这一改革留有余量和空间。在这种情况下，法团主义在中国还要慎重。而且，法团主义模式本身就有一个困境，同时主张公共地位和私人自治。主张公共地位，比如工青妇代表这些群体的利益，当然要为其公共利益服务，但是在人民团体内部，又要在自己领域内部实现自治，在这里就要平衡面向政府时的代表性职能和面向内部自治的服务职能，这本身就是一个困境。