康青

2010年2月，上海市民政局提出《上海市社区居家养老服务规范》（以下简称《规范》）。《规范》指出，居家养老服务是依托社区居家养老服务社（社区助老服务社）、社区老年人日间服务中心、社区老年人助餐服务点等社区居家养老服务组织（机构），为60周岁及以上有生活照料需求的居家老年人提供或协助提供生活护理，包括助餐、助浴、助洁、洗涤、助行、代办、康复辅助、相谈、助医等服务。

2011年12月，国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》（以下简称《规划》）。《规划》指出，社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三个部分组成;以居家为基础、社区为依托、机构为支撑;着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。

近几年，上海市在保障孤老优抚对象及低收入高龄老人的服务需求方面做了大量工作，取得明显成效。但是，在人口高龄化、老年空巢化、家庭人口小型化的态势下，社区居家养老服务需求日趋增加与助老服务供给短缺的矛盾日益凸显。主要以老人的年龄、低收入、独居等作为标准，侧重以增加养老床位及发放生活补贴为居家养老服务内容，距国务院《规划》中兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求，以及上海市《规范》中为60周岁及以上有生活照料需求的居家老年人提供服务的要求还相差较远。

上海居家养老面临的窘境

上海是全国人口老龄化程度最高的城市，2012年全市户籍人口中60岁以上老人有367.32万人，占户籍总人口的25.7%。预计2015年末，这一数字将超过430万人，占比接近30%。按照目前上海“以家庭养老为主、社区养老为辅、机构养老为补充”的养老服务模式，逐步建成“9073”养老格局。然而，上海人口老龄化已呈现出独生子女父母老龄化的新趋势，独生子女父母正成为新增老年人的主体，预计2013年起占到全市新增老年人口的80%以上，传统的家庭照料功能弱化加剧。事实上，“80”后们结婚后面对的是两个人要赡养四个老人，甚至更多，其间的压力已经日渐突出，加之老年人晚年的需求是多方面的，包括经济供养、生活照料、精神慰藉、医疗保障多个方面。因此，现行的居家养老主要依靠家庭子女已显得力不从心，以居家养老为主的养老模式面临窘境。

一、居家养老缺乏完善的社区服务支撑

目前，居家养老主要由家庭自理，由社区提供的居家养老服务项目十分有限，仅限于助餐及一般生活照料。而且，社区居家养老服务项目覆盖面小，有些社区没有设立社区助老服务社、也没有社区老年人助餐服务点，不具备为居家养老家庭提供生活照料、康复护理、精神慰藉等服务功能。此外，有些小区没有足够的居民活动空间与设施，对于那些居家养老的孤寡老人缺乏人际交流与社会关怀。

二、居家养老缺乏完善的医护服务

老年人是外伤、中风、老年痴呆和其它慢性疾病的高发人群，据九三学社上海市委老年委2012年调查上海老人患脑梗塞、高血压、糖尿病和冠心病四种疾病之一的老人在全国居首位。显然，完善的养老服务和健全的医疗服务对上海老人尤为重要。目前绝大部分老人依赖家庭及社区养老，迫切需要上门式基础医疗护理服务。但是，能为养老护理提供的社会资源严重不足，专业养老护理人员普遍缺乏。社区卫生服务中心同家庭及居家养老服务之间缺乏有效的制度保障衔接，也没有相应的法律配套措施，不能把社区卫生服务、家庭养老资源及相关社会单位专业养老服务结合起来。因而，居家养老在医护服务方面缺乏保障。

三、居家养老缺乏完善的老年人健康信息档案

人口老龄化的现状与发展趋势已成为影响上海可持续发展的重要因素，从确保上海经济可持续发展的战略高度来把握老年人健康信息，已成为十分紧迫而必要的基本要求。但是，目前上海市尚未完善全市老年人健康信息档案，尤其是对于老年人的需求与护理要求缺乏即时信息，这对于实现全市为老服务信息和功能的对接缺乏即时有效地信息支撑。

破解居家养老面临难题

为了解决上海在居家养老方面面临的上述窘境，笔者建议可以从以下几方面着手：

一、尽快建立健全社区居家养老服务体系

由于“居家养老”的局限性，坚持依托社区实施居家养老就显得非常重要。以社区养老服务为保障，把社区养老服务作为居家养老的延伸和依托，从而建立以居家养老为主，社区养老服务为基本保障的社区-居家一体化养老服务体系。通过社区全面开展居家养老服务，整合社会资源，在社区层面普遍建立居家养老服务的机构和场所，组建一支专业化、职业化与志愿服务相结合的居家养老服务队伍，为居家的老年人提供生活照料、餐饮、家政服务、康复护理和精神慰藉及医护救助等方面的服务，使社区养老服务为居家养老提供强力支撑。

二、完善居家养老服务的项目内容

拓展社区养老服务项目，改变以资金补助为主导的居家养老现状，改变居家养老的辅助服务完全市场化的现状，使养老服务逐步转变为社会管理。以老年人的健康状况为引导，在医疗保健、生活照料、精神慰籍等方面，拓展和细化社区服务和居家养老的项目。例如家务劳动、护理保健、定期检查身体、康复护理、取药陪医、家庭病床等居家养老上门服务内容。

三、建立完善的居家养老医护服务保障体系

建立完善的居家养老医护服务保障体系是确保“9073”养老服务体系格局实现的重要保障。社区为单位，建立社区养老服务中心，通过社区养老服务中心为辖区内老年人建立的健康档案，将居家老人进行分类管理：对于尚能自理的独居高龄老人，社区护士可以采取问安式照料服务方法，定期去老人家中探访，进行有针对性的健康指导，及时发现健康隐患;对于患有慢性疾病、生活不能自理、需要照顾的老人，社区可采取类似医院的“责任制护理”形式，委派护理人员进人家庭，进行居家专业护理服务并指导、培训老人的家庭成员学习基本照料知识和技术。与社区医疗服务中心挂钩，安装紧急呼叫装置，以便及时救助。

根据市卫计委将“家庭医生制度”的政策进一步深入推进，鼓励、吸收社区家庭医生、护士参与社区养老服务，鼓励社会组织为社区老人提供“老年介护”医疗服务，由专业护工上门为居家养老老年人提供低偿护理服务，将医院的康复、护理、保健、预防延伸到社区和家庭中。

四、加强老年护理保健职业教育

在卫生学校、职业学校开设老龄护理保健专业，在资金、人员等方面，支持高等、中等职业技术院校的老年护理保健专业建设;采取提供全额奖学金、工作后提供带薪进修等措施鼓励学生报考，确保足够数量的毕业生进入老年护理保健服务行业;调整该类专业人员的收入分配政策，提高薪酬和社会保险待遇，探索入职补贴政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事社区养老的护理保健服务。

五、加强社会养老护理保健人员的培育

建立全市统一的护理护工专业技术考评制度和标准。开展社区志愿者护理保健技能的培训。支持、鼓励社会力量组建老年护理保健队伍，设立标准化准入机制，开展社区老年护理保健服务。

六、充分发挥居委会的功能和作用建立和完善小区居民活动场所

根据老年人的生活环境和习惯，以居委会为单位，建立居家养老服务站，以及老年娱乐中心。为居家老年人提供便捷的生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等服务。让老年人既不脱离家庭，又能获得专业化的社会服务。建立和完善小区居民活动场所，充分发挥老年人居住小区活动室的作用，开展有益于老年人身心健康的活动，有利于老年人互相沟通交流，排解其孤独感

七、政府职能部门要加强政策研究，促进全面落实《规范》的各项规定

研究制定专业养老服务业进社区的扶助政策，吸纳和推动社会力量参与社区居家养老服务，将社区居家老人上门服务、高龄老人的日托服务、喘息服务作为居家养老服务的主要内容，建立政府、社会组织、社会企业共同参与的合作平台，为实施居家养老服务提供政策与组织保障。

八、建立和建全全市老年人健康信息联网系统

在各社区，给居家老人配备电子信息联络或紧急呼叫装置，随时与老年人保持联系，发现问题及时处理;将为老服务相关内容纳入社区事务目录，扩展“居民事务”功能;将老年人的人户分离、居住状况、健康或失能状况等作为重要指标，通过居委会上门、自主申报、居委统计等方式登记入库，实现信息数据与社区的居家养老服务中心、日托机构、助餐等服务对接，为全市老年人的社区照料服务、文化教育、健康服务等政策制定提供指导和依据。实现全市为老服务信息和功能的对接和共享。

九、树立典型，总结经验，以点带面，及时推广

社区养老服务是“9073”养老服务体系格局实现的重要保障。社区养老做得好，可以辐射带动家庭自我照顾，在承接机构养老和家庭养老之间起到辅助作用。对居家养老先行先试的区县、街道、居委会，及时总结经验，及时推广好的做法和尝试，尽可能的满足全市老年人的养老愿望和需求。 （作者系市人大代表，华东理工大学商学院副教授，九三学社上海市委学宣委副主任）