贾勇

人们生活须臾离不开空气。近年来，以PM2.5为代表的空气复合型污染问题日益突出，引起全社会高度关注。为推动本市加强大气污染防治，市人大常委会立法和监督并举，7月25日审议通过了《上海市大气污染防治条例》，并在2013年对环境保护工作进行专项监督和专题询问的基础上，2014年又针对大气污染防治工作开展专项监督，持续跟踪问效。

2013年9月，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，仅仅一个月之后，市政府即出台了《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》，提出五年内PM2.5年均浓度下降20%的目标，并从能源、产业、交通、建设、农业和生活六大领域明确了工作措施和工作任务，着力推进污染防治。一年来，行动计划落实得如何，哪些方面有突破，哪些工作要加强，群众关心，代表关注，这也是常委会监督所要了解和推进的内容。

为配合常委会做好监督审议，市人大城建环保委自9月起组织部分市人大代表重点围绕本市落实清洁空气行动计划、落实2013年专项监督时常委会审议意见和贯彻实施法规情况进行了深入调研。在此基础上，形成了委员会的监督调研报告。11月19日，市十四届人大常委会第十六次会议听取并审议了市政府关于大气污染防治的工作报告。

深化综合治理

自2000年起，本市滚动实施环保三年行动计划，经过高强度投入和大力实施污染治理，煤烟型污染得到有效控制，PM10、二氧化硫、氮氧化物等传统指标明显改善，但对当前以PM2.5为代表的油烟型污染，通过末端治理促进环境改善的空间已经十分有限。为此，清洁空气行动计划从源头控制、结构调整、污染治理等多方面着手，综合制定措施推进大气污染防治。2014年以来，本市以市政府实事项目的形式推进1167台燃煤锅炉、窑炉的清洁能源替代，启动实施500项结构调整项目，全力推进淘汰16万辆黄标车和老旧车辆，并在燃煤电厂脱硫脱硝和高效除尘改造，绿色建筑和新能源汽车推广，秸秆全面禁烧，长三角大气污染联防联治机制建设，完善大气污染防治标准政策等方面积极行动，取得了重要进展。

但是，在调研中发现，仍有一些污染治理措施尚未完全落实，比如，在工业园区外还存在一大批工艺落后、污染排放重的小企业，缺乏有效监管;郊区和城乡结合部地区还有大量经营性燃煤茶水炉灶有待整治;郊区扬尘管理不到位造成污染问题突出等，严重影响全市大气污染防治工作的进度和成效。

对此，城建环保委在调研报告中指出，应进一步突出重点，针对当前已经基本明确的主要污染源，要切实落实措施，加大工作力度，通过优化能源结构，减少能源消耗总量，推进电力、钢铁等行业保留燃煤设施的高标准治理，加强产业结构的优化调整，严格落实扬尘治理等措施，促使环境质量稳步有效改善。

破解瓶颈难点

PM2.5污染来源和成因复杂，污染防治的难度很大，尽管各方重视，但还有许多瓶颈难点亟待突破。在流动源治理上，本市尚有约80万辆老旧车辆需要淘汰，但因多属非营运性的私家车，实施强制淘汰缺乏相应的法律支撑;上海港进出船舶众多，普遍排放强度高，但国家对船舶尚未制定明确的排放标准和油品标准，而且在本市航行的船舶90%以上船籍不在上海，治理缺乏抓手。在工业领域，由于挥发性有机物来源广泛，涉及行业繁多，大量的排放主体尚未纳入监管和治理范围。而像干洗、餐饮、汽修、电焊、喷涂等生活面源污染量大面广，引发社会矛盾多，有些治理工作还未实质性启动。

对这些问题，委员和代表十分关注。在审议中，陈兆丰委员建议，上海作为航运高度发达的城市，应加强船舶污染防治的对策研究，并积极争取国家层面的支持，推进内河船舶的技术改造和燃油升级，同时要实施港内船舶和作业机械的燃油轻质化，加快推行岸基供电，将使用清洁能源作为航运中心建设的重要内容。张金康委员也提出，上海是大飞机的总部和航空燃油的生产基地，应对飞机生产和航空能源使用制定科学的标准，为监管执法提供依据，同时，对机场建设应提前介入、全程监管，做好环境影响评价工作。城建环保委在调研报告中指出，要加强工作聚焦，探索更加有效的措施控制车船污染，尽快实现挥发性有机物治理的全覆盖，同时要加快研究推进生活源和农业源大气污染防治。

严格执法监管

长期以来，环保领域违法成本低、守法成本高备受诟病，这既有法定责任较轻的原因，但在相当程度上也是监管不力、执法不严造成的。2014年，市环保部门加大了执法力度，1至10月，本市对环境违法行为立案处罚1600余件，较去年同期增加30%。10月1日《上海市大气污染防治条例》施行后，市环保系统在全市组织开展“百日环保执法大检查”，首月已立案查处140多家违法单位。但在调研中，基层环保部门普遍反映，区县环保执法力量严重不足，执法人员数量和执法车辆配备非常有限，特别是郊区问题更加突出，导致不少违法排污行为难以及时发现和查处。同时，有些相关职能部门未将大气污染防治的日常监督放在突出位置，对环保部门支持和配合不够，执法监管合力有待加强。

对此，委员们认为，严格执法、严格监管应成为本市环保工作的常态，新出台的法律法规已经规定了严厉的处罚条款和强有力的执法手段，政府部门要切实做到执法必严，违法必究。委员们建议，要严格贯彻法律法规和标准规范，加大执法力度，用好双罚制、“按日计罚”等措施，重视行政执法与刑事司法的衔接，对违法者形成法律震慑;要着力解决好执法机制和执法合力的问题，防止执法力度减弱;要加强执法队伍建设，提高执法监管能力;要强化协同治理，加强本市相关部门的联动协作，同时依托长三角区域联防联治协作平台，不断深化环保合作，促使区域大气环境共同改善。

强化科技支撑

2013年，本市新建40个PM2.5监测点和2个环境空气超级监测站，2014年又全面完成空气质量分区评价点建设，实现了每小时空气质量指数和各区县空气质量分区实时发布，空气质量监测网络基本形成。2014年初，本市按照环保部部署建立了城市大气复合污染成因与防治重点实验室，并于年内建成长三角大气预测预报中心，基础科研和预测预警的能力得到进一步提升。市环保部门根据2013年对PM2.5的全年监测统计数据，对当前本市PM2.5污染源作出了新的分析判断，为污染治理提供了重要依据。但是，由于PM2.5污染成因十分复杂，对污染物的来源解析、成因判断和动态分析以及防治技术仍需要不断深化研究。

钱耀忠委员在审议中提出，雾霾治理是一项复杂艰巨的系统性难题，我国还处于工业化和城镇化的中期，雾霾可能还会频繁出现，局部地区甚至可能恶化，为此建议，增强空气质量的监测力度，加强长三角区域的监测合作，把污染的成因成分搞清楚，同时，要通俗易懂地发布雾霾成分指标和污染来源，推动大气环境的全民监管。还有委员建议，加强高空和中空的大气采样分析，形成立体的大气监测网;深化污染源解析工作，全面掌握本地污染源，包括航空领域污染的情况，充分发挥科研机构的作用，组织专家学者共同开展专项研究。此外，要加强环保领域综合应用技术研究，运用科技手段严控污染物的排放，提高污染治理的专业化水平。