黄共兴　李宏伟

【摘要】对法官的审判绩效、法官职业道德等方面进行测定，构建科学合理的、符合法官职业化发展方向的法官考评体系，是促进法官职业化、司法现代化的重要举措。长期以来我国法官考评体系沿用对党政工作人员的考评方式，存在形式主义浓厚、考评标准不统一、考评组织不中立、以数字论英雄、考评程序不完善等诸多方面的问题。

【关键词】法官考评 职业化 发展 体系建设

【中图分类号】D926.2       【文献标识码】A

据报道，我国法官总数于2013年已经接近20万人，如何对如此庞大的法官队伍群体加强管理，是摆在全国各级法院面前的重大历史性课题。审判组织制度事关一个国家的社会公平正义能否实现，而审判组织制度中一个十分关键的要素就是对法官如何考评。党的十八届三中全会通过的“决定”对我国司法体制机制改革作出了重大安排部署，“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”，为我国今后推进法官职业考评制度建设指明了方向。

法官考评是促进法官职业化的需要

我国《法官法》第二条对法官的概念作出了规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”法官考评也就是对法官从事的审判执行工作、法官的职业道德等方面进行综合考核评价，目的在于激励法官充分发挥自身能动作用更好地服务于审判工作。①

长期以来，我国在是否应该对法官进行考评的问题上存在争议，持肯定说的一方认为应该对法官绩效进行考评，以促使法官提升审判质量、审判效率。而持否定说的一方则认为不应该对法官的审判工作进行考评，对法官的考评必定影响司法权威、影响法官独立办案。因为一旦对法官的审判工作进行考评，法官就会受到偏见的影响，为了达到良好的绩效考核结果、实现个人的升迁晋级而违背法官的道德良心、违背法律的规定对案件作出裁决。上述对法官考评持否定态度的观点主张，也有其合理之处。但是，笔者认为在我国现行的司法体制机制之下，如果不对法官的审判工作开展考评，是无法提升司法效益的，由于法官考评存在某些缺陷而完全取消此项制度的做法是“因噎废食”之举。

法官考评是促进法官职业化的需要。对法官的审判工作成绩、法官职业道德等方面进行测定，构建科学合理的、符合法官职业化发展方向的法官考评体系，是促进法官职业化、司法现代化的重要举措。目前，我国法官的总人数已经较为庞大，而我国各地法院法官的素质参差不齐、发展不平衡，越是基层的法官，其素质可能在总体上显得越低。因为受到体制机制的影响，我国对法官的任职设置的门槛标准较低，而且法官的来源较为复杂，非法律专业毕业的法官占据了法官队伍的一定比例，严重影响了法官队伍的总体素质。在当前审判执行工作越来越繁重的情况下，目前法官的素质和人民群众的新期待、新要求还存在较大的距离，严重影响了法官职业化的进程。②

法治现代化的一个基本要求就是法官职业化，刑事法官掌握被告人的生杀予夺大权，民事法官关系到原被告的合法权益能否得到保障，行政法官关系到行政机关的依法行政和行政相对人能否通过行政诉讼手段获得权益保障，执行法官事关案件能否得到执行。法官们手中掌握司法审判职权，而法官要依法履行其审判职权，就必须拥有相应的法律专业知识、司法审判技能、法律思维方式，这是法官最基本的要求，就像一名医生必须懂得医术一样，法官必须懂得法律。只有具备专业化的法官队伍，才能实现司法审判专业化、职业化。由于各种现实复杂因素的综合影响，当前我国法官队伍的素质还无法满足法官职业化的需要，还无法满足司法公正、司法公开的需要，严重影响了司法的权威性、公信力。

为此，推进法官职业化建设，必须不断采取各种有效措施提升法官队伍的整体素质。法官考评恰好可以解决法官职业素养建设中的问题，通过法官考评，让法官能够比照其应该具备的庭审驾驭能力、调解能力、裁判文书制作水平、职业道德素质等，促使法官不断提升自身素质、促进自我完善，有效推进法官职业化的水平。

我国法官考评的历史沿革

我国对法官的考评拥有久远的历史渊源。从奴隶制社会开始，历朝历代的统治者就制定了相关的制度对法官的工作进行考核，《尚书》中就记载了我国夏商时期对法官的考核。③而新中国的法官考评则萌芽于陕甘宁边区，1948年，中共在陕甘宁边区开始实行审判和检察分离的制度，在司法部内部设置专门的审判机构，并且对司法工作人员规定了奖惩机制，主要是对司法工作人员的政治素养、抗战表现、执行政策法令的情况、业务工作情况和服从上级领导的情况等进行考评，内容十分宏观而空洞，具有十分显著的政治化、行政化色彩。陕甘宁边区建立的司法绩效考核制度，对新中国成立以后乃至当前的司法绩效考核具有十分重大深远的影响，其政治化、行政化的弊端亦被长期“保留”。改革开放以前，我国对法官的职业要求依然是“思想觉悟高、政治素质好、人民立场坚定”等，和其他党政干部的考核标准无异，更谈不上构建符合法官职业化发展方向的法官考评体系。

改革开放以后，随着我国经济社会的发展，经济建设的主题逐步取代了阶级斗争。在这样的背景下，司法审判的专政职能有所弱化，而其独立性、中立性的特点得到逐步强化，法官的职业特点有所体现。1983年施行的《人民法院组织法》规定，法官必须具备法律专业知识。自此之后，法官的职业化问题更加得到人们的普遍重视，人们更加重视法官职业素养的提升，而对法官进行考评就成为必要的举措。然而，虽然有着对法官进行考评的意识和举措，但实际仍更多地按照对党政机关工作人员的要求对法官进行考评，法官考核制度与职业化发展方向之间严重不符。我国于1995年颁行的《法官法》通过法律的形式对法官考核的组织、方式和内容等作出了规定，标志着我国对法官的考评步入法制化、规范化轨道，但是考评内容和一般公务员的考核基本相同，2001年对《法官法》进行修订之后，依然对“考核”的内容没有进行任何修改，法官的职业化特征依然无法从法官考评中得到体现。

随着我国审判事业的逐步发展，人们已经充分认识到法官必须具有专业的知识技能，对法官进行考评不能单纯照抄公务员的考评制度。这样的观点逐步在全国法院系统内部获得一定共识，最高法院相关领导的讲话中也逐步提及。2002年，肖扬在全国法院队伍建设工作会议上提出，要推进法官职业化建设。之后，肖扬在各种场合反复强调法官职业化建设问题。2002年8月，肖扬到甘肃考察时强调：“法官是审判案件的，必须专业化、职业化，但职业化并不等于文凭化，法官既要有书本知识，又要有丰富的审判实践经验。”④在肖扬等人的积极倡导下，最高人民法院在制定《人民法院二五改革纲要》、《人民法院三五改革纲要》等重要的文件中对法官考评制度作出了更为明确的规定，对法官的考评逐步和法官的职业化特点结合起来。

我国法官考评制度的现状

当前，我国对法官进行立体化、标准化、规范化考评的条件已经具备，在实践中也取得了显著成效。按照现行《法官考评委员会暂行组织办法》的规定，各级人民法院的法官考评委员会为法官考评的主体。除此之外，《法官法》对法官考评的原则、考评组织、考评内容、考评时间和处理等作出了较为全面的规定，《法官法》成为我国对法官进行考评的主要依据。

2006年，《公务员法》施行之后，将法官纳入公务员的范畴进行管理与考核，《公务员法》中对公务员的考评制度适用于对法官的考评，这就使《法官法》成为《公务员法》的特殊法。自2007年1月起全面施行的《公务员考核规定（实行）》，对公务员考核的相关内容作出了更为全面细致的规定，其同样适用于对法官的考评。2008年，最高院印发的《关于当前加强人民法院队伍建设的意见》对法官考评的组织、岗位考核、案件评查、执法业绩档案等许多方面的内容作出了规定，“意见”还要求人民法院不断完善司法考评体系并且在全国各级人民法院全面推开。

《人民法院三五改革纲要（2009—2013）》虽然仅仅是一个“纲要”性的文件，却提出了法官考评的方向性要求。“纲要”要求建立审判质量效率监督控制体系，该体系以案件审判质量和效率考核为主要内容，以法官、法官助理、书记员和人民法院其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容。“纲要”的这些规定，对人民法院构建符合职业化发展方向的法官考评体系具有十分重要的价值。除此之外，我国现行《人民法院工作人员纪律处分条例》、《法官行为规范》、《法官职业道德基本准则》等均对法官考评的相关内容作出了规定。

然而，从总体上看，我国法官考评制度历来模仿对党政工作人员的考核制度，《法官法》中对法官进行考评的规定，也大多参考《公务员法》进行。不仅如此，按照我国现行《公务员法》的规定，法官同样具有公务员的身份，按照公务员的标准对法官进行考评似乎成为理所当然的事情，通过考评制度还是难以体现法官的职业化。在2013年全国法院队伍建设工作会上，周强在讲话中强调：“加强正规化、专业化、职业化建设，是建设一支高素质法官队伍的必然要求，是确保司法公正、提升司法公信力的重要前提，是当前和今后一个时期法院队伍建设的基本方向。”这表明我国法院系统的高层更加高度重视法官职业化建设。⑤当前，随着我国司法体制改革的深入推进，尤其是在十一届三中全会通过的“决定”对司法体制机制改革作出重大安排部署之后，为构建符合职业化发展方向的法官考评体系营造了良好的政策环境。

当前我国法官考评制度，是在司法体制机制改革的不断推进过程中逐步健全完善起来的，其目的是为了更好地推进法官队伍正规化、专业化、职业化，在较大的程度上确实促进了法官队伍素质的提升，有效地促进了法院管理水平的提高。随着当前我国法官职业化建设的深入推进，法官考评制度的内容、形式等方面已经无法适应法官职业化和推进法治国家建设的需要，主要体现在：一是缺乏规范有序、统一的考评体系。我国目前还缺乏全国统一的、规范有序的法官考评体系，不同地区对法官考评的方式、内容等差距甚大，极少数地区甚至缺乏对法官必要的考评，法官的晋职升迁完全由个别领导说了算，对法官职业化进程的推进产生极大阻碍;二是完全参照《公务员法》对法官进行考评，法官考评具有浓厚的行政化色彩，无法体现法官的职业化特征;三是考评内容“数字化”的倾向严重。部分法院简单地通过法官办案数、调解结案数、上诉率、再审率、服判息诉率等作为考评的主要内容，完全以“数据”说话，完全不注重案件办理的质量和社会效果;四是法官考评流于形式。部分法院在对法官进行考评的过程中，过于注重“民主测评”和党组的决定，这就导致“老好人”的考评分值较高。

构建符合职业化发展方向的法官考评体系

法官考评体系的健全完善，是当前我国司法体制机制改革的重要内容。法官考评体系的构建，和法院自身的体制定位与管理模式密切相关，党的十八届三中全会通过的“决定”提出，要积极探索省以下地方法院人财物的统一管理模式，这为我们今后构建全国统一的法官考评体系营造了良好的政策环境。当前，构建符合职业化发展方向的统一的法官考评体系，应从如下几个方面入手：

第一，将独立审判与实现法官的自我发展作为法官考评的目标。法官考评仅仅是一种手段，而非目标。在构建符合法官职业化发展方向的法官考评体系中，应确定合理的考评目标。其中，更好地实现人民法院的独立审判与实现司法正义，应作为法官考评的最终目标任务，通过法官考评体系的构建，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，任何组织和个人不得非法干涉法官依法办案。与此同时，要通过构建法官考评综合体系，让法官及时发现自身存在的不足和问题，实现法官的自我发展，切实提升法官群体的综合素质。当前，要按照党的十八届三中全会、四中全会提出的要求，对法院办案机制进行改革。为了更好地实现独立审判，推进省级以下法院系统在人、财、物等方面进行统一管理，逐步使省级以下地方法院摆脱在人、财、物方面的对地方党委政府的依赖，从而避免地方党委、政府、政法委等非法干涉法官执法办案，破除地方保护主义的枷锁，促进社会公平正义。

针对司法改革的上述要求，要加大对考评改革，构建更加符合职业化发展方向的法官考评体系，改变目前极少数地区对法官考评中存在的针对性不强、不符合法官职业特点等弊病，完全按照法官的职业特点加大考评的力度，使法官考评的结果能够综合反映法官的办案质量、办案数量，考评结果分数的高低能够直接反映法官为司法执法作出的贡献，在加大考评促进国家司法事业发展的同时，也能够有效地促进法官的自我发展。

第二，以立法的路径构建符合法官职业特点的考评体系。目前我国各地对法官考评的制度五花八门，主要是法院的地方化、行政化倾向造成的，地方法院的人财物归属于地方党委、政府，法院系统无法组织实施统一的法官考评。按照十八届三中全会、四中全会的要求，今后我国地方法院将实行省以下人财物的统一管理。为此，应通过立法的路径，继续完善《法官法》中法官考评的规定，构建符合法官职业特点的、区别于一般公务员的、全国统一的法官考评体系。

当前，我国法官制度改革的思路已经十分明晰，但是不少人因为害怕办错案而受到追究，选择了辞职。2013年以来，北京市、上海市和全国其他各地陆续有许多新闻报道法官辞职并选择律师职业。从这些新闻报道中可以看出，在当前的形势下，法官人才流失的问题十分严重。笔者认为，之所以造成许多地区的法官纷纷辞职，一个十分重要的原因是法官的职业保障机制尚未完全构建起来，法官在执法办案过程中遭受的非法干扰因素较多，导致这些法官在精神上产生极大的压力，在当前各级纷纷建立“法官办案终身负责制”的形势下，不少法官“知难而退”退出了法院系统。除此之外，法官的物质待遇偏低，不少地区的法官工资薪酬待遇完全按照一般行政工作人员对待，仅仅在一般行政人员工资薪酬待遇的基础上增加有限的每月200元左右的法官津贴。而法官经常性和律师、老板等打交道，律师较高的收入让法官无法恪守本职而改行做律师，以合法地获得更多的收入。为此，当前必须通过立法的方式推进法官职业保障制度建设，包括其执法办案不受非法干涉的制度，同时还必须提高法官的薪酬待遇水平。在法官执法办案不受非法干涉方面，要建立相应的登记制度，领导干部和相关人员向法官打招呼说情的，必须登记在案并严肃追究干涉司法执法人员的责任。

第三，在人大常委会和法院内部设置专门机构作为法官考评的主体。目前，我国由各级人民法院内部设置法官考评委员会作为法官考评的主体，对法官进行日常考评。由于考评主体设置于法院内部，严重影响了法官考评的公正性。对此，应借鉴国外在法院外部设置专门考评机构负责法官考评的经验，结合我国的实际，在全国人大常委会、省人大常委会设置专门机构作为法官考评的主体，由设置在人大的司法考评委员会组织相关专家学者，对法官绩效、法官职业道德等内容进行考评。

在人大设置了法官考评委员之后，是否应该取消法院内部设置的法官考评委员会的问题，笔者认为，不宜取消法院内部的法官考评委员会。因为，当前的情形是，人大机构的编制人员十分有限，而且人大也较为缺乏懂得司法工作的专业人才，法官的全部考评工作由人大来进行很显然是不现实的。为此，在人大设置了法官考评委员会之后，重要的职责是对各级法院法官考评委员会的考评结果进行重新认定，最后结合考核考察情况作出最终的考核决定，得出最终的考核结论。与此同时，针对目前人大缺乏专业的懂得司法工作人才的现实状况，要切实加强人大机构中和司法工作相关的人员队伍建设，在人大法官考评委员会、内司委、法工委任职的工作人员，必须通过国家司法考试，并且积极选派到各级法院挂职锻炼，以促进人大和司法相关工作效能的提升。

第四，健全完善法官考评综合指标体系。要着重针对法官职业化的特征，结合新的形势下我国法官的素质要求，健全完善法官考评综合指标体系。让考核的内容能够真实准确地体现法官执法办案的能力水平，从审判工作业绩、法官职业道德、法学理论素养、审判纪律作风、庭审驾驭能力、证据判断能力、裁判文书制作水平、司法调解能力等方面综合权衡，并且突出审判工作绩效，审判工作成绩的考评权重应占50%以上，突出法官的工作重心。在对法官的审判综合成绩进行考评的过程中，不仅要考评法官办案的数量，同时还必须严格考核法官办案质量，而法官办案质量如何评价和明确的问题是一个十分棘手的问题。

笔者认为，当前必须健全完善对案件质量的综合考评体系，对于何种情况下的案件质量为优秀、合格和不合格等进行准确的认定。不合格的案件为错案，对错案的认定一定要秉持“严肃、慎重”的原则进行规范，对于何种情况下的案件为错案规定详细的指标，以相应的指标进行考核。切实加大对错案的责任追究制度，按照“法官办案责任终身追究制”的要求启动错案追究的程序。笔者认为，一般而言，对错案的认定必须十分慎重，首先要通过合议庭的自查，审判委员会充分听取合议庭意见建议之后对案件是否属于错案的问题进行讨论研究。对审判委员会界定为错案的，省级及省级以下各级法院的审判委员会必须上报上级法院审核确定，最高院的错案由最高院审判委员会认定之后，当时法官对最高院审判委员会的认定不服的，可申请复议，最高法院审判委员会必须重新复议并将复议结果书面通知当事法官。总之，对错案的认定必须按照标准且以慎重的态度认定，避免无辜的法官受到责任追究。

第五，强化对法官考评结果的运用。今后，要按照党的十八届四中全会通过的“决定”，畅通从法学教育机构、律师队伍遴选法官的有效机制。笔者认为，人民法院的司法审判工作既是专业性的法学工作，同时也是一项必须依赖法官个人经验来从事的工作。专业的法律知识在法官办案中无疑具有十分重要的作用，但是，如果法官缺乏必要的社会经验、生活经验和办案经验，是难以办出高质量、高水平案件的。为此，建议今后主要由各基层法院补充工作人员，而中级法院以上的法院，主要从辖区内下级法院层层遴选法官，以此畅通法官向上级法院“晋升”的途径。而中级以上法院遴选法官之时，法官平时考评结果必须作为一项重要参考。

目前我国对法官考评存在形式化的倾向，对考评结果的运用重视不够。某些在考评中获得优秀成绩的法官无法得到提拔重用，也无法获得更好的工资福利待遇。而某些在法官考评中成绩一般甚至成绩处于中下水平的法官，反而得到提拔重用和晋升法官等级。为此，构建符合法官职业化发展方向的法官考评体系，就必须注重对考评结果的运用，将法官考评结果作为对法官进行奖惩、调整工资和提拔重用、晋升法官级别的依据。与此同时，强化考评主体和法官之间的交流互动，让法官通过考评而充分认识到自身的优势与劣势，从而达到通过考评促使法官取长补短、改正错误的良好效果。

（作者均为中央司法警官学院法学院副教授）

【注释】

①孟崭：“案件审判质量考核还应更科学”，《人民法院报》，2012年4月14日。

②曾露：“法官素质和司法改革”，中国法院网，2007年12月12日，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2007/12/id/278997.shtml。

③徐和平：“中国古代司法官考核制度及其当代借鉴”，《学术界》，2010年第9期，第172页。

④吴文：“肖扬强调：建设一支职业化法官队伍”，《人民日报》，2002年8月22日。

⑤周强：“全面推进正规化专业化职业化建设”，《法制日报》，2013年7月26日。

责编 / 张晓