苏晓哲

摘 要：地方政府在中国农村土地流转中扮演着组织者、实施者、管理者的角色。然而，由于地方政府行政干预过度，服务意识淡薄，流转程序不规范，缺乏有效的法律引导，政府宣传不到位等职能失范，导致农地流转困难重重。本文提出解决中国农地流转中地方政府职能失范的对策主要有：尊重农民意愿，强化服务意识；规范流转程序，健全农地流转市场体系；完善农地流转法律法规；加强宣传，形成正确的舆论导向。

关键词：土地流转；地方政府；失范与重塑

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）04-0056-03

中国农村土地流转正处于探索阶段。一些地区虽总结出了符合本地特色的改革经验，但是这种经验具有很大的局限性。在具体实施过程中还存在很多不足，导致农村土地流转困难重重。而这其中，地方政府职能定位不够明晰，服务意识不强，流转监督不到位，法律引导不规范，土地流转宣传不到位等问题尤为突出。因此，处理好政府在农村土地流转中的职能定位问题，成为解决农村土地流转问题的关键。

一、中国农村土地流转中地方政府管理失范的原因

地方政府在农村土地流转中管理职能失范的原因是多方面的，既有自身职能构建层面的因素又有外部环境的影响。但归其种种，地方政府自身职能构建的不完善才是问题的症结所在。

（一）行政干预过度，服务意识淡薄

政府在农地流转中服务意识淡薄，主体责任不明，导致农村土地流转工作问题频出，主要体现在以下几个方面：

1.行政干预过度，替代农民决策现象频出。行政机关凭借其所掌握的行政权力，违背“公平、自愿、自主”的原则，强行干涉农地流转，无视农民对于土地利益权属。此外，有些地方政府还利用法律中农村土地归属不明确的漏洞，设立各种“工业区、示范园区”项目，大搞面子工程、形象工程，严重损害了农民对于土地的合法权益。如河南省上蔡县芦岗乡程老村农地“硬流转”事件[1]，就是在未征求农民意愿的前提下，地方政府运用行政手段对农地价格进行干预，以每亩 2.25万元的土地流转价格迫使农民进行农地流转，为上蔡县重点招商引资项目提供土地资源。

2.服务意识淡薄，以管理代替服务。大部分基层政府（乡/镇）和村委会没有摆正自己的职能定位，缺少服务意识，没有秉承“立足本职工作，服务社会大众”的精神，在实际工作中突出管理而不是服务，难以扎实做好农村土地流转工作。如河南郸城县新城区丁老家村暴力征地事件就是典型案例。丁老家村委与新城区办事处违背村民意愿，将本村的基本农田以非正常途径流转出去，且流转价格低于市场农地流转的平均价格，严重损害了农民权益。

（二）流转程序不规范

1.口头协议居多。农地流转主要是农户间的自发流转，以口头约定为主，这种约定对流转责任方不具有法律上的约束力。如江西省吉安县通过“口头协议”的方式流转土地的占89%，签订书面合同流转土地的只占11%[2]。这在全国是一种普遍现象。

2.缺少规范的土地流转合同。一是农地流转合同不规范。由于农地流转合同的不规范，合同内容的不完善，容易引发合同纠纷。仅2013年全国就受理土地纠纷案件多达18.8万件[3]。二是对于土地流转合同监督缺位。土地流入方往往不按照合同规定的内容去执行，农地流转合同形同虚设。基层政府在农地流转监督体系构建方面存在严重“缺位”。

3.土地流转服务保障体系建设滞后。全国仍有2/3的县和乡镇没有建立土地流转服务保障体系，多数县乡还没有建立土地流转服务机构。

（三）缺乏有效的法律引导

目前，中国还没有出台专门的农村土地流转法律规范，有些制度只能散见于党的文件、法规之中。如《中华人民共和国农村土地承包法》中关于农村土地流转的法律规定较为模糊，与之配套的司法解释更是少之又少；《物权法》中关于“土地流转”只做了定性描述，没有详细阐述。由于中央和地方在农村土地流转方面立法建设的滞后，导致对农村土地流转的对象、方式、方法和流转权利主体监管等问题无法可依。法律上的不完善也容易造成基层政府权利寻租，有些基层政府凭借自己手中的权利，肆意干涉农村土地流转，扰乱正常的土地流转市场交易秩序，破坏正常的交易规则，侵害农民的合法权益。

（四）政府宣传不到位

农地流转涉及农民的切身利益，在推行农地流转过程中，需要基层政府官员积极主动、耐心地与农民打交道，将农地流转的优越性给农民讲清讲透，但基层政府农村土地流转宣传工作极不到位。

首先，部分基层干部本身对农地流转政策认识不清，且思想比较僵化，没能将农地流转作为一件惠农、利农的大事去做，导致农村土地流转发展滞后。其次，承包方对农地流转政策稳定性存在质疑。由于我国在土地流转制度规定上的不完善，土地承包方出于自身利益的考量，只敢进行短期的土地流转，不利于农村土地的长久开发。最后，农民科学文化素质普遍较低，受传统小农意识的影响较大，导致农民不愿意进行土地流转。

二、重塑地方政府在农地流转中职能形象的对策

（一）尊重农民意愿，强化服务意识

地方政府部门应明确自身的角色定位，在处理农村土地流转问题时，协调好政府与农民、市场之间的关系。应做到：

1.简政放权，尊重农民意愿。权力集中是地方政府在农村土地流转中干预过多、管的过宽或过严的症结所在。因此，地方政府应启动自身组织机构改革，明确自身的责任范围，简政放权，让市场拥有更多的灵活性。同时，还应尊重农民的主观利益诉求，在“平等、自愿、有偿”的基础上，合理配置农村土地资源。落实十八届三中全会关于“千方百计增加农民收入”的政策，增加农民的财产性收入。

2.敬业奉献，做好本职工作。地方政府一定要摆正自己的位置，转换工作思路，重服务轻管理。在农村土地流转过程中，要有服务意识和奉献精神。围绕农地流转中存在的问题，坚持以人为本的原则，多从农民角度去思考问题。改进地方政府的工作作风，提高农地流转的速度和效益，让农民从农地流转中获得实实在在的好处。endprint

（二）规范流转程序，健全农地流转市场体系

1.合理引导，规范农地流转合同制建设。首先，针对农村土地口头流转形式居多的现状，地方政府部门应出台强有力的制度规定，从制度层面去约束农民的土地流转行为。其次，加大宣传力度，普及农地流转合同的必要性、优越性，增强农民对农地流转合同的认知和理解。再次，制定统一、规范的农地流转合同，保障流转双方各自的合法权益。最后，政府放权，增强农民生产的灵活性，特别是地方政府应避免发生“替代决策”的权利“越位”行为，让农民充分享有生产的自主性。

2.建立规范、有序、合理的农村土地流转体系。这一体系包括：商品准入机制、商品交易机制、价格评估机制以及商品用途事后追查机制等。除此之外，政府部门还应履行好农地流转过程的监督职责。对于违反市场交易准则，破坏市场交易环境的违法行为，政府应给予严厉的打击。确保正常的市场交易秩序不被破坏，形成“人人守规矩，人人讲诚信”的良好氛围。

3.培育完善的中介组织。中介组织介于政府和农民之间、市场和农民之间，具有独立、灵活的特征。培育完善的中介服务体系，有利于化解农村土地流转中出现的纠纷，同时还有利于提高办事的效率。因此，地方政府应着力培育完善的中介组织，健全农村土地流转市场的组织机构。

（三）完善农地流转法律法规

完善的法律法规，是保障农村土地流转正常运转的关键所在。

1.完善农地流转的有关法律。地方政府应下情上达，根据农地流转的时间情况，建议立法机关修订和完善《物权法》、《土地承包法》和《土地管理法》中关于“农地流转”的条款，鼓励有条件的农民将闲置的土地通过合理的途径流转出去，严格界定基层政府的职权范围，保障流转农民的合法权益。

2.制定符合本地实际的《土地流转规定》。严格界定参与土地流转的市场主体、流转的原则、条件、范围、程序、形式、权利与义务、违约责任、利益调节等重要问题[4]，协调好政府、市场和农民三者之间的利益关系，通过专门的法律规定规范责任主体的职权范围，保障农村土地流转的稳定运行。

3.基层政府应依法行政。通过制度创新，合理规制地方政府的职能范围；通过理论创新，提升基层干部对农地流转的认识和工作能力；通过管理创新，优化农地流转管理的路径和方法。

（四）加强宣传，形成正确的舆论导向

1.吃透中央关于农地流转的政策精神，上传下达。一是地方政府要加强对土地流转政策的学习和领会，把握关键点和难点。并结合所在地区的实际，因地制宜地制定符合本地特点的具体实施方案。二是在传达中央有关农地流转的方针政策时，有关部门要利用好电视、互联网、自媒体等宣传工具，加大对中央政策的宣传力度，提高农民对土地流转政策的认识。

2.发挥典型示范作用。地方政府要扶持一批土地流转示范大户，发挥典型示范带头作用，定期组织农民到示范大户观摩学习，增强群众对于农地流转优越性的直观感受，消除他们在土地流转中的疑虑，提高他们参与农村土地流转的积极性。

参考文献：

[1]苏玉娥.河南省农村土地流转中基层政府职能研究[J].三

峡大学学报：人文社会科学版，2014（01）.

[2]朱永红.农村土地流转中政府行为研究——以江西省吉安市

为例[D].昆明：昆明理工大学，2011.

[3]冯华.全国家庭承包耕地面积1/4已流转土地流转要尊重农

民意愿[N].人民日报，2014-02-24（3）.

[4]郝丽霞.基于农村土地流转的政府职能构建[J].农业经济，

2013（05）.

（责任编辑：熊 飞）endprint