■ 季素萍（南京理工大学泰州科技学院 江苏泰州 225300）

户籍改革制度与城乡收入差异分析

■ 季素萍（南京理工大学泰州科技学院 江苏泰州 225300）

城乡二元户籍制度作为特定历史的产物，人为的将城乡居民身份区别开来，不同的户籍身份所带来的机会不平等是导致城乡收入差距持续扩大的重要原因。具体来说，户籍制度通过影响居民的就业选择、受教育机会以及可转移收入水平进而来影响居民的收入水平，改革户籍制度对缩小城乡收入差距，促进城乡和谐发展具有重要意义。

户籍制度 就业机会 可转移收入 城乡收入差距

城乡居民收入差距现状分析

伴随着经济体制改革的深入，生产要素在城乡间的配置方式和城乡各自内部的收入分配都发生了重大变化，城乡居民收入水平迅速提高的同时，两者间的收入差距逐步扩大。主要表现在以下方面：一是从城乡收入差距的绝对值来看，从1978年的城乡收入差距仅为209.8元，逐步扩大到1992年的1242.6元，2013年两者的收入差距更高达18059元，收入差距呈明显的扩大趋势，若考虑到转移性收入的水平，两者间实际收入差距会更大。二是从城乡收入比的发展趋势来看，1978年的收入比为2.57∶1，随后在1983年降到最低值1.82∶1，在2009年达到3.33:1的历史最高值，随后的几年处于缓慢的下降趋势。三是从城乡居民收入的增速看，农村居民人均纯收入从2001年的2366元增长到2013年的8896元，年均增长率约为8.19%，而城镇居民可支配收入从2001年的6860元增长到2013年的26993元，年均增长率约为9.37%，考虑到增长的基数，城镇居民可支配收入的实际增长率要远高于农村居民的收入增长率（见图1）。从整体上来看，与农村居民收入相比，城镇居民的收入无论在总量还是增长速度上都具有明显的优势，如果忽视城乡居民收入的非均衡发展，将影响城乡统筹发展的实现，最终制约整个国民经济的发展。因此，探索城乡收入差距的影响因素，是众多学者关注的重点。

相关研究指出，倾向性的经济政策、金融发展水平、财政体制，对外开放程度（曹欲，2010；张义博，2012；陈斌开，2013；）等因素都会对城乡收入差距产生重要影响。陆铭、陈钊（2004），陆云航（2006），余长林（2011）则认为城市化能够有效缩小城乡收入差距，但政府对经济活动的参与程度、外来人口所占比例、经济开放程度差异等因素却会导致城乡收入差距的扩大，同时余长林（2011）得出财政分权对经济发达地区的城乡收入差距有显著作用，对欠发达地区的影响却不明显的结论。陆云航（2006）明确提出户籍制度导致的劳动力市场扭曲、教育投入不平等问题会扩大城乡收入差距。鉴于导致城乡居民收入差距持续扩大的因素很多，本文重点讨论户籍制度改革与城乡收入差异之间的关系。

户籍制度对城乡收入差距的影响

户籍制度，即所谓的户口制度，是国家行政管理的重要组成部分之一，主要是通过登记公民的身份情况，从而为政府制定规划和实施行政管理提供依据，具体包括为制定国民经济和社会发展规划提供数据及相关基础资料、证明公民身份、确定公民的民事权利，以便其参与各类社会活动。从我国户籍制度的形成历史来看可以简要分为三个阶段：第一阶段为新中国成立到1978年。《城市户口管理暂行条例》、《户口登记条例》、《关于处理户口迁移的规定》等法规政策的出台，标志着我国城乡二元户籍制度的正式确立，并逐渐形成城乡的分割格局。第二阶段为1978年到1997年。改革开放政策的实施和经济的快速发展，客观上需要劳动力的跨区间流动，暂住证和寄居证制度的实施，逐步放松对农村劳动力流动的限制。第三阶段是1997年至今。户籍制度在该阶段内虽有一定程度的松动，但依旧改变不了城乡二元户籍制度的本质，农村劳动力依旧受到众多的不公平待遇。

户籍制度作为我国城乡分割格局的制度基础，它的存在影响劳动力的自由流动，阻碍劳动力资源的合理配置。由于户籍身份的不同，城乡劳动者在劳动力市场上受到差别对待，而这正是农村劳动力在就业机会、薪酬待遇等方面受到区别待遇的原因所在。同时，由于二元化社会保障制度的存在，户籍身份不同决定着居民能够享受到的保障范围、水平的不同，同样决定着居民所获得可转移收入的多寡程度。

（一）户籍制度导致城乡居民就业的差异

城乡户籍制度作为我国二元结构的核心，人为的将城市与农村分割开来，其所导致的城乡市场的分割严重阻碍城乡统一劳动力市场的形成，而城乡劳动力市场的相互独立很大程度上限制了城乡生产要素的自由流动与优化配置，导致城乡间在资金实力、劳动力、技术水平上存在很大的差异。户籍身份的不同导致农村居民在接受教育、就业机会、社会保障等方面与城镇居民有着很大差距，这一系列的不同导致农村居民普遍存在教育程度低、择业范围有限的情况。

户籍制度通过以下两种途径影响城乡居民就业：一是教育投资的倾向性导致农村教育投资的严重不足，影响农村居民的就业竞争力；二是户籍制度基础上的就业体系对城乡劳动者进行区别对待，农村劳动力在就业选择、薪酬待遇方面受到歧视性对待。

图1 城乡居民收入差距趋势图

1.教育投资的差异。舒尔茨明确提出，人力资本是现代经济增长的主要驱动力，现代经济发展的实际同样表明劳动力资源质量是决定国民财富增长的最重要基础，但人力资本是教育投资的产物，只有通过正规教育或者有组织的研究活动才能积累，更为重要的是，他认为个人收入增加和个人间收入差距缩小的最根本原因就是受教育水平的提高，是人力资本投资的最终结果。根据该理论可以发现，人力资本的重要组成之一是受教育年限和教育质量的高低，享受高质量教育的劳动力通常意味着更好的工作机会和更高的收入水平。本文中所提到的教育投资差异，主要指的是中央政府和各级地方政府在城乡教育资源投入上的差异。

户籍制度对教育投资的影响主要表现在：城乡居民不同的户籍身份导致教育体制的“二元化”，1986年国务院相关政策规定“城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需资金，按学校隶属关系，列入主管部门基本建设投资计划，并予以照顾。农村中小学校舍投资，以乡、村自筹为主”，国家教育投资的城市倾向性十分明晰。随后通过的《中华人民共和国义务教育法》第十二条第二款规定，“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件，具体办法由省、自治区、直辖市规定。”单从该法条来看，城乡居民似乎享有平等的教育权利，但在户籍制度的影响下，城乡居民的实际受教育权利存在严重的不平等。

从目前城乡教育经费投入上来看，政府教育投入的城市倾向性十分明显。衡量城乡教育投资差异的最典型指标是生均教育经费，城乡生均教育经费的多少能够直观表现出城乡间教育水平的差异。众多的研究表明，与城镇地区相比，我国农村地区的教育条件和教学水平长期处于落后状况，究其原因主要是因为政府对农村教育重视程度不够，财政投入有限。陈斌开、张鹏飞（2010）通过构建包含厂商、消费者、政府和教育部门在内的模型，得出教育水平对收入的贡献度高达34.69%，倾斜的教育经费投入是城乡收入差距扩大的重要因素。温涛、王小华（2014）通过对中国西部地区40个区县的分析表明，随着人力资本投入水平的增加，城乡收入差距会不断降低。从具体区域来说，经济发达地区的人力资本投入对缩小城乡收入差距具明显效果，而经济欠发达地区人力资本投入对缩小城乡收入差距的效果并不显著。表1数据表示的是2007-2012年全国和农村地区公共财政预算生均教育经费的对比情况，可以看出，农村的生均教育经费明显低于全国平均水平，两者间的差距并无明显缩小，能够推算出农村生均教育经费要远远落后于城镇地区。加上现行的教育投资政策和学区制度，除非是进入城镇地区私立学校或者通过其他途径，农村地区学生无法获得与城镇学生平等的教育资源，在增加农民经济负担的同时加剧了城乡居民的教育水平差异。

表1 2007-2012年公共财政预算生均教育经费 单位：元

表2 2008-2013年农民工主要行业分布 单位 ：%

2.就业体系对城乡劳动者的区别对待。伴随着经济和社会发展的需要，户籍制度也随之进行了一系列改革，基本破除劳动力在区域间流动的障碍，但城乡分割的劳动力市场格局依然存在。从企业招聘的层面来看，众多用人单位在招聘时对外来人口和户籍身份有着严格的限制。2010年的中国政法大学的相关调查表明，59.14%的用人单位对求职者的户籍身份有着严格要求，国企、事业单位等行业表现的尤为明显，北京、上海等地的事业单位招聘工作人员时，一半以上的职位明确要求本地户口，该规定严格限制了农村户籍求职者的就业选择范围。2011年发布的《国家公务员招考中的就业歧视状况调查报告》显示，招考岗位在政治面貌、户籍、学历、地理位置等方面存在歧视性要求。从社会制度层面来说，地方分级管理的体制决定地方政府往往会优先保护本地居民的就业机会，十分不利于劳动力的跨区域流动，相比之下农村富余劳动力的转移和就业问题凸显。

能够自由平等的选择和进入某个行业是判断城乡劳动者是否具有公正平等就业机会的重要标准。从表2和表3的数据可以看出，农民工在就业机会方面存在较大的不平等。农民工就业人数分布最广的三个行业分别为制造业、建筑业和居民服务与其他服务业，在经济发达程度不同的地区亦仅有轻微差别，而这些行业也相对低端，行业分布也反映出城乡求职者的就业机会不均等。

（二）户籍制度导致城乡居民转移性收入差距

我国的基本经济制度是以公有制为主体和多种所有制经济共同发展，其中公有制包括全民所有制和集体所有制两种形式，国家财政投资范围主要为国有经济集中的城镇地区，为其提供基础设施和公共服务，而农村地区的基础设施和公共服务则主要由集体经济来提供，所需要的资金主要通过“三提五统”等方式向集体经济组织收取，国家财政并没有义务向农村地区的基础设施和公共服务进行财政投入，仅有的投入也属于援助性质。显而易见的是，户籍制度将城乡分割为两个独立部分，户籍身份成为居民能否获得政府转移性支出或者获得转移性收入多少的唯一标志，而这带有明显的歧视和不平等性。户籍制度的长期存在，加上城乡间工农产品“剪刀差”、财税支出差、土地征用出让价格差等因素，城乡居民收入差距进一步扩大。

居民转移性收入主要指国家、单位、社会团体等社会主体对居民家庭的各类转移支付以及居民家庭间的收入转移，具体内容包括政府对居民个人转移的赔偿金、失业救济金、离退休金等，以及单位对个人收入转移的住房公积金、社会保险金等，从居民转移性收入的占比来看，政府位居主体位置，本文讨论的转移性收入主要指政府转移性收入。

社会和经济的平等应满足两个前提条件：一是社会所提供的就业机会应当均等，平等条件下对所有居民都是开放的，即所谓的机会均等；二是社会制度安排应当有利于社会弱势成员的最大利益。从最初意义上而言，依照市场经济规律，公平有序的市场竞争能够最有效利用社会资源，并通过创造均等机会来缩小城乡收入差距。但是，当市场处于分割状态时，生产要素的投入与产出会逐渐趋于不对等，原本可以缩小的城乡收入差距扭曲为逐步扩大。具体到户籍制度与城乡居民收入水平，二元户籍制度造成的二元经济结构使得城乡居民面临不平等的机会，农村居民无法享受我国经济社会发展的成果。城乡收入差距扩大的根源在于长期以往“城市倾斜”的制度设计，制度安排的不合理造成生产要素的自由流动受到阻碍，农村居民无法通过有效途径参与初次分配和收入再分配，城乡间在教育、社保体系建设等方面的转移性收入严重不均等，原本就已存在的城乡收入差距进一步扩大。

从居民转移性收入的现状来看，虽然城乡居民的转移性收入都在快速增长，但两者间的差距却在逐步扩大。黄祖辉、王亚芬等人的研究结果表明，在转移性支出方面，政府将城市居民和农村居民进行差异性对待，政府财政收入再分配不论在总量上还是结构上都存在“逆向转移”的情形，就是与不包含转移性收入相比，包括了转移性收入后的城乡间收入差距有所扩大，仅在城镇内部的收入差距有所降低。城镇居民转移性收入由2000年的1440.78元增长到2013年的7011.3元，增长幅度达到4.87倍；从占可支配收入的比重来看，自2000年来城镇居民转移性收入在城镇可支配收入中占比基本维持在23%左右，其中2013年达到26%，在居民总收入来源中仅次于工资性收入位居第二位。相比之下，农村居民的可转移收入从2000年的143.49增加到2013年的784.2元，增长幅度为5.47倍，增幅虽略高于城镇居民，但2013年两者的可转移收入相差6227.1元。可以说，城乡居民转移性收入差距的不断扩大是城乡居民收入扩大的重要原因之一，有效缩小城乡居民间的转移性收入差距将成为控制城乡居民收入差距继续扩大的关键性因素之一。

完善户籍制度进而缩小城乡收入差距的政策建议

（一）改革城乡户籍制度，建立统一的劳动力市场

建立统一的劳动力市场，健全和完善劳动力市场体系，促进劳动力资源的合理流动，就必须改革传统的户籍管理制度。统一的劳动力市场体系是农村劳动力有序、合理流动的保障，只有在完善劳动力市场体系的基础上才能实现劳动力资源的有效配置，更加有效地转移农村富余劳动力。

1.改革城乡二元户籍制度，取消户籍管理中的不合理附加制度。户籍改革的本质和最终目标是消除城乡二元结构，进而实现城乡经济的一体化发展。户籍制度改革并不是改革户籍本身，关键在于逐步消除附加在户籍管理制度上的诸多不合理制度。户籍主管部门应改革现行的城乡户籍制度，逐步剥离户口管理中的不合理附加制度，具体来说，诸如就业机会、教育机会、医疗保健等方面的区别对待。通过改革城乡分割的就业制度，充分发挥市场在就业中的基础性作用，从而建立城乡劳动者自主择业、平等就业的就业制度，引导乡镇剩余劳动力在城乡间的合理有序流动，从而真正实现对农村居民和城市居民的无差别对待，让农村居民得到公平对待，进而为缩小城乡收入差距迈出关键性一步。

2.改革教育投入体制，加大对农村教育的财政投入。第一，增加对农村教育的财政投入，改变农村教育经费“以县为主”的投入体制，依据地方财政状况不同而进行区分对待，财政实力差的地方应增强中央财政的支持力度。第二，加强对农村居民的技能培训，提供农村居民工作技能。人力资源和社会保障部于2014年发布“春潮计划”提高农民工技能培训，但在农民工培训中依旧面临资金投入不足，培训内容单一、实用性不够等问题，因此加大资金投入，健全培训体系显得十分必要。第三，改变我国目前教育体系中城乡分离的现状，实现城乡教育资源共享和教育一体化，保障农村居民子女的受教育平等权。

（二）缩小城乡居民转移性收入差异

随着和谐社会主义建设的持续推进，政府加大在农村地区的财政投入，在农村地区推行最低生活保障制度并施行新的“五保”政策，农村社会保障体系逐步得以建立和完善，各级政府增加对农村居民的转移支付力度，转移性收入占农村纯收入的比重逐步提高，这一系列政策表明原先向城市倾斜的歧视性财政转移支付政策正逐渐发生变化，户籍制度所造成二元经济结构和机会不平等问题正朝好的方向发展，而这对促进农村地区经济发展和农民收入水平的提高有着十分重要的意义。

但不容忽视的是，农村居民与城镇居民相比所享受社会公共服务和公共产品，无论在数量还是质量上都远远落后。以最具代表性的社会保障制度为例，社会保障制度作为我国一个基本的社会经济制度，其宗旨在于保障公民的基本生存权利，但比较农村与城镇的社保制度，很容易看出两者间的巨大差异。由于我国城镇地区社保制度建立的时间较长，无论是保障项目还是保障水平都较为完善。虽然政府出台相关规定支持农村社会保障制度的建设，2006年的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出“逐步建立农村社会保障制度，增大财政的投入力度……经济条件许可地区，探索建立农村最低生活保障制度”，随后在2009年发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，但长期以来的不均衡发展政策导致的社会保障水平差距，短期内很难有根本改善。

表3 2013年农民工在不同地区从事的主要行业分布 单位：%

为尽快减缓直至缩小城乡收入差距，政府应进一步加大转移性支出的结构调整，应该把增加对农村居民的转移性支出作为“工业支持农业，城市支持农村”的重要手段，提高农村居民转移性收入的绝对数额及其占可支配收入的比重。进一步加大转移支付的区域结构调整力度，增加对经济发展水平落后，受地方财力制约、转移支付能力差地区的财政投入力度，通过政府转移支付来提高其转移性支付能力，进而缩小城乡间收入差距。

1.温涛，王小华，董文杰.金融发展、人力资本投入与缩小城乡收入差距——基于中国西部地区40个区县的经验研究.吉林大学社会科学学报，2014（2）

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