深化地方政府行政审批制度改革的路径探析

2015-08-29李永红

陕西行政学院学报 2015年3期

李永红

摘要：区行政审批制度改革在增强特色服务，创新服务模式，规范权力运行等方面取得了一系列进展，但是依然存在纵向联动不够，横向部门间资源共享难，监管的手段和办法还不多，地方承接审批事项能力有限等问题。在推进行政审批制度改革中，要依据本地实际加大差别化试点的力度，继续深化对行政审批制度改革的认识，做好行政审批权力下放和承接的相互衔接工作，优化再造行政审批流程，规范权力运行，建立督查考核评价机制，有效推动行政审批制度改革。

关键词：地方政府；行政审批制度改革；路径

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.009

Probing into Deepening the Reform

Path of the Administrative Approval System of Local Government

——Based on Practice Reflection of Xian Some Area

LI Yong-hong

（Shaanxi Academy of Governance， Xian 710068， China）

Abstract： The current reform of the administrative approval system of ×× area has made progress in enhancing the special services， innovative service model， the specification of power and so on， but it still lack in longitudinal linkage， resource sharing and regulatory tools and approaches. Besides， it is difficult for local governments to undertake the examination and approval matters. So some countermeasures are taken to deal with these problems； to promote reform of administrative examination and approval system and have a better understanding of the reform ；increase the intensity of the differences in practice sites； do a good job of mutual convergence； optimize the administrative approval process， specify the governmental power， and establishes the supervision and assessment mechanism； then effectively advance the reform of administrative examination and approval system.

Key words： local government； reform of administrative approval system； the path

2013年新一届政府成立以来，把简政放权、转变政府职能作为本轮行政改革的重中之重，其中又把精简下放审批事项，作为改革的突破口和抓手。[1] 中央关于地方政府职能转变和机构改革等系列文件发布后，各级地方政府积极跟进，拿出了相应的改革实施方案，尤其是基层政府，广泛开展结合本地特色的差别化试点。2013年11月08日李克强总理《在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话》中指出，在整个政府体系中，地方政府作用十分重要，我国90%以上的公务员、85%左右的财政最终支出是在地方。尤其是基层政府，属于我们通常讲的“最后一公里”，政府机构改革能不能达到预期目的，职能转变能不能落实，很大程度上取决于地方政府。[2] 地方政府在改革中的重要地位和作用是不言而喻的。与此同时，在落实行政审批制度改革方面也取得了重要进展，可以说创新随处可见，成效显著。

一、××区行政审批制度改革的主要进展

（一）加大投入，完善功能设置，形成了综合式服务平台

××区政府政务服务中心（简称“区政务中心”）于2008年7月成立，设办公室、业务科、电子政务科、基层服务科四个科室。为了更好地承接上级下放的权力和事项，为群众提供优质、便捷的服务，落实“一厅式”办公，“一站式”服务的服务理念，设置了便民大厅、投资服务大厅、审批大厅，三个大厅共3000平方米的办公场所。目前全区共有30个部门，76名工作人员进驻，集中受理185个事项。截至目前，共受理691563个事项，办结690927个事项。

2013年，针对群众需求量比较大的法律援助、出入境证件办理、中小企业政策咨询以及投融资综合信息服务等几个方面的事项，××区成立了公共法律服务中心、中小企业服务中心以及融资服务中心和出入境接待大厅，即“一厅三中心”。“一厅三中心”于2013年11月1日正式投入运行，由区政务中心管理。办公面积约为2000平方米，共设置19个窗口和其他辅助设施，分为公共法律服务、中小企业服务、融资服务、出入境接待4个功能区。目前，共进驻事项27项，工作人员115人。截至目前，共办理业务109025件，咨询226966人次。

（二）加强服务意识，增强特色服务，创新服务模式

在改进工作作风，解决“门难进、脸难看、事难办”的问题上，该区政务服务中心大力倡导“四个一”（一句问候、一张笑脸、一份清单、一个承诺）和“四个一样”（生人熟人一个样、忙时闲时一个样、心情好坏一个样、来早来晚一个样）的服务模式。并加大对工作人员服务意识的培训和监管，定期评选“优质服务标兵”和“微笑服务之星”，加强工作人员自主服务群众的意识和积极性。此外，该区政务中心还推出各种体贴入微式的特色便民服务，提升服务质量，使群众在办事之余享受到星级服务。如：针对带着孩子来办事的群众，政务中心为其提供便民婴儿车；针对一些群众工作繁忙没有时间办理或不方便到服务大厅的情况，政务中心推出了节假日预约服务、延时服务、午休值守、上门服务、全程代理服务等以增加服务时间；针对审批事项涉及多个部门，群众需要多次往返的情况，提供并联审批等特色服务。该区政务服务中心还充分利用现代网络信息技术，开通微博、微信、QQ、“婚姻登记咨询服务语音总机”、“幸福百事通”等远程服务平台，极大地拓宽了服务空间。这些特色服务不仅使群众享受到了更加高效、快捷、便利、贴心的服务，也极大地改善了以前政府部门在群众眼中的不良形象，缓解了政府与群众之间的矛盾。

（三）加强监管，拓宽监督方式，规范权力运行流程

如何划清权力的边界？如何规范权力的运行？如何简化审批程序？如何对审批流程进行监管？是行政审批制度改革中难点和重点。针对这些问题该区政务中心在实践探索中也采取了一系列行之有效的措施。比如针对权力界限不清，运行不规范的问题，该中心公开了“权力清单”，编制了相应的权力运行流程图；针对审批流程复杂的问题，推行了“两集中、两到位”的改革，启用审批专用章，保证窗口审核、盖章、制证三到位。针对审批过程缺乏监管的问题，开展ISO9001国际质量管理体系认证工作并取得认证证书，与此同时还建立了电子监察系统，开展实时监察、效能监察、视频监察，保证审批事项在规定时限内得到办结。

（四）加强合作，深化服务网络建设，形成“政务服务圈”

在进一步拓宽政务服务中心服务内容，为群众提供便利的基础上，该区政务中心深化三级政务服务网络建设，形成了覆盖全区的“十五分钟政务服务圈”。目前，该区已有9个街道全部建成便民服务中心，127个社区建成便民服务站（共有134个社区，建成率达94%），进驻街道便民服务中心和社区便民服务站的事项分别有30项和33项，形成了一条连接区、街道、社区和群众的服务链。截至日前，该区街道便民服务中心和社区服务站共受理事项728819项，咨询956256人次，承诺时限内办结率达100%。

二、××区行政审批制度改革存在的问题

地方政府改革取得了一些成绩，但是整体上还处于经验不足、理论不足、整体思路不足的状态，[3] 在调研中我们也发现，各级政府在具体建设过程中存在大量衔接不畅、复杂且具体的矛盾。

（一）纵向上下联动不够，财权与事权往往不同步

下放的新近审批事项原则指导性强，操作性不强，欠缺具体的实施细则。比如，区文体局新近承接的下放事权包括检测游泳馆水质和地面摩擦事项，省上在下放监测权力后并未给出具体监测、评估标准。在事权下放的同时，财权和人力配套未跟上，无相应的人员编制，无相应的监测设备，无专业监测水质和摩擦的仪器及足够经费，很多工作无法有效开展。在区文体局新承接的审批内容中包括县级文物单位的审批事项，现如今基层可以参照的标准只有《中华人民共和国文物保护法》第一条，宏观层面的原则性要求，而陕西又无地方法规和实施细则，在具体审批中往往是无奈的“自己定”。

（二）横向部门间改革缺乏整体性谋划，部门资源共享难

地方政府缺乏整体性的改革谋划，存在“按下葫芦浮起瓢”碎片化的变革创新，受到现有体制机制甚至法制束缚，改革的创新动力不足，部门资源不共享。尽管地方政府职能转变的各项部署在县（市、区）地方政府已经开始启动相关改革，但在地方审批管理实践中，由于部门间存在着利益纠葛、信息分散难共享、系统独立难融合以及一些互为前置的审批环节，导致政府部门和民众都做了大量重复劳动，行政效率低下。比如，由于职能整合不到位，各部门各管一块，未建立起基于统一的数据信用平台，使得要办理一个老年优待证，本来一个身份证就能证明的信息，要在规定的几个部门间办理审批。增加民众办事的成本，也增加了相关工作部门的成本，出现了双输的局面。这些现象在一定程度上还比较普遍。

（三）法律法规相对滞后，改革缺乏依据

行政事权来源于法律法规，但目前的法律法规仍有不健全之处，很多正在实施中的事权，包括一些项目审批类、核准类事权，缺乏相应法律法规依据，很多规定都来源于部门的“红头文件”。一些立法和修法工作相对滞后，有的法律法规与规章之间、部门与部门规章之间还缺乏必要的协调性，也不利于厘清政府与市场的“边界”。比如，在实际调研中，我们发现餐饮服务行政许可权事实完全已经下放到区里，但是环保部审批环节的相关规章依旧存在，使得这项便民的权力下放，最终带来的结果是业主不得不频繁奔走于两个部门之间。这种审批事项的部门间互相掣肘现象，亟待改革。

（四）监管的手段和办法还不多，存在监管不到位

当前，在人民群众反映强烈、对经济社会发展可能造成极大危害的领域还存在监管还不到位的问题。比如，食品安全问题关系到人民群众身体健康和生命安全，涉及千家万户，从中央到地方政府都要加强监管。但是，各类食品药品安全事件接连发生，加重了群众对食品安全的担忧。还有环保问题，不仅制约着改革与发展，而且越来越成为困扰老百姓生存与安全的民生问题。近年来，虽然环保方面采取了不少措施，比如，兴建项目必须遵守环境评价制度，但是，重事前审批、轻事中事后监管问题仍然比较严重，一些地区盲目上项目，造成一些项目在建设过程中和投入运营后，环境问题引发很多社会矛盾。

（五）地方承接审批事项能力有限，部分窗口负荷过大

2013年国务院修改的《公司法》和《工商登记条例》，大大简化了工商审批硬件条件，下放了具体审批事项，地方政务中心压力骤增。现实调研中笔者发现区工商登记窗口前最大特征是“人多”。据区政务中心反映，现在一个月的办照量相当于以前一年的办照量，在方便群众的同时，政务中心工作量暴增。在满负荷工作状态下，聘用的临时工是在编人员的两倍还多，且临时工作人员流动性较强，更突显出具体办事人员严重不足问题。

三、推动地方行政审批制度改革的基本思路

地方政府以行政审批制度为突破口处理好政府与市场、政府与社会的关系，只有把该放的权力放到位，才能把该管的事情管好，“有所不为，才能有所为”，强化对行政权力的制约监督，加强政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，推动政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变，不断提升政府管理科学化水平。

（一）充分认识行政审批制度改革的重要意义

行政审批制度是政府行政权力配置和公共事务管理的一种手段。[4] 在我国社会转型与经济体制改革的历史条件下，推进行政审批改革是转变政府职能、完善服务功能的迫切需要，是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是提高行政效能，强化依法行政的必由之路，是实现廉洁政府的必然举措。

1. 转变政府职能，建设服务型政府。行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，而精简行政审批项目则是转变职能的重要内容。政府的第一要务是服务，通过不断规范自身行为，协调横向纵向间运转，服务高效的行政管理体制。一方面，行政审批制度改革要理顺政府内部职能分工，避免多重管理和管理空白。另一方面，要树立服务的理念，从服务对象的需求入手，最大限度地简化行政流程，最终提高公共服务水平和服务效率。

2. 促进政企分开，建立有限政府。党的十八届三中全会提出，要进一步加强市场在资源配置中的决定性作用。而目前的行政审批制度，由于审批权力过大过多，已经严重阻碍了市场机制的有效发挥。目前，政府在职能定位上存在着缺位、越位、错位、不到位的现象，而这些职能的紊乱正是由于“法未禁止即可为”的杂乱审批。因此，要通过行政审批制度改革，精简审批事项，发挥企业的生产和经营的积极性与主动性，充分释放市场活力，达到“法无授权即禁止”的有限审批。

3. 实现依法行政，建立法治政府。党的十八届四中全会提出：“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。各级行政机关能否坚持依法行政并不断提高行政能力决定了我国依法治国的基本方略能否有效贯彻。但目前，由于政府职能转变不到位，导致有些行政审批权对经济主体干预过多，使市场和企业的活力不能充分释放。因此，行政审批制度改革的核心就是要严格规范行政审批权，以探求对政府权力的有效制约，将其纳入法治的轨道上运行。

4. 加强有效监管，建立廉洁政府。行政审批制度之所以备受诟病的原因之一就是缺乏透明度。由于审批权缺乏监督和制约，行政审批的管理行为就会异化为谋取部门利益、个人利益的手段，从而出现盲目审批、乱审批乱收费等违法行为。因此，解决体制上的监管漏洞是防止腐败的根本，改革行政审批制度，规范行政审批行为，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，是从源头上预防和解决腐败问题，建立廉洁政府的一项重要举措。[5]

（二）做好行政审批权力下放和承接的相互衔接工作

由于行政审批制度改革目标是建立服务型政府，更好地服务群众，行政审批制度改革中下放和取消的行政权力应该是接地气的、最符合人民群众需要的权力。为此，要做好调研工作，多倾听群众和离群众最近的办事窗口的意见。行政审批承接工作是行政审批制度改革的关键关节，它关系着行政审批权力下放是否能真正落实到位的问题，只有行政审批权力 “放得下”、“接得好”，行政审批制度改革才能取得成效。

1. 上下联动，打好行政审批制度改革组合拳。做好上下级部门的衔接工作。承接部门要切实做好行政审批权力下放工作，根据权力下放的具体事项，主动与上级相关部门做好对接工作，对该事项涉及的法律政策依据、具体流程、服务对象、办事标准等相关规范采取上级部门指导与者自主学习相结合的方式领悟，在承接前期可以先沿用原先的标准、规范等，而后逐步过渡，根据本部门具体实际制定切实可行的承接方案，制定配套的实施细则和可操作性流程。同时，做好承接部门的软硬件建设。行政审批权力下放后，下级承接部门的业务工作量必然有所增加，应根据具体的事项设置相应窗口并配备业务人员，并及时对业务人员进行相应的定期、不定期培训，不断提高其业务能力以适应新形势的需要，同时要保证这些业务人员的相关待遇，保证业务人员的稳定性。要做好承接事项的公开工作，承接部门要利用电视、报纸、杂志等传统媒体和微博、微信等新兴媒体平台加强宣传，对行政审批制度改革中下放的具体事项特别是具体的承接单位、办事流程、所需材料进行详细的介绍，方便群众就近办理相关事务，特别是提前告知群众准备所需材料，既能提高群众的办事效率，又能减少窗口的前置介绍，缓解办理窗口压力。

2. 要以“三单管理”作为行政审批下放和承接的抓手。结合具体下放权限，主动与上级对应部门对接，上下联动，相互衔接。当前，各地下大力气规范权力运行，增强权力运行透明度，探索“三单”即权力清单、负面清单、责任清单制度，依据清单与上级进行权力对接，依据清单下放审批事项。

“权力清单”，对于政府来说，法无规定不可为。建立权力清单最主要的就是明确权力的来源即法律法规和规章。权力的范围即取消无法律依据、红头文件、部门发文规定等，对内容相近的行政权力与以合并，对多部门共同行使的行政权力，明确一个行使主体。权力的运行中兼顾效率与公平，提高速度的同时体现公平正义。使用标准化审批，电子监察，效能考核等方法有效监管权力运行。

“负面清单”对企业投资者和社会公众来说，“法无禁止即可为”。“负面清单管理模式”是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。[6] 负面清单之外的“法无禁止即可为”，很多地方探索清单之外不需要审批，只需要备案的制度，激活了企业投资、经营活力。

责任清单，明确政府部门必须承担哪些责任、必须做哪些事情。建立审批事项动态管理机制，定时清理行政权力。逐步厘清基层政府与市场、社会的关系。

（三）优化再造行政审批流程，规范权力运行

1. 实施审批流程标准化再造。重点清理隐性环节，减少中间层级、交叉环节，简化审批手续，压缩办理时限，建立岗位职责清晰、审批权限明确、工作标准具体可操作的审批流程，切实防止行政审批事项边减边增、明减暗增；创新审批方式，大力推进并联审批、网上审批、多部门联合审批，“多让部门内部协调的方式，少让服务对象自行协调”；最大限度减少前置审批环节，法律法规没有明确初审和审核的项目，县（市、区）级政府各部门不得进行初审和审核；加强审批网络信息化建设，实现县级政务服务网络一体化、智能化，提高跨部门信息共享率。

2. 创新前置审批方式，加强事中事后监管。创新前置审批方式就是降低审批门槛、尤其是投资类项目和生产经营类企业的创办，减少审批流程，规范审批标准。创新监管的方法和手段是当前和今后工作的一个重点，比如，突出监管重点。加强对涉及民生和人民群众生命财产安全等领域的监管，创新市场监管方式。积极探索建立科学监管的规则和方法，比如，对监管对象的确定比例采取摇号抽查方式，或者是委托第三方调查等公开公平的方式进行监管。

（四）建立督查考核评价机制

加强对部门及其工作人员的考核。推行行政审批效能指数考核，包括：即办率、承诺件提前办结率、一审一核率、群众满意率、网上办理率、事项联办率、资料精简率等考核指标；[7] 增加工作人员的办事压力，减少拖沓，促进工作人员创先争优；加强对中介组织的考核管理，建立中介机构和行业主管部门捆绑考核机制，着力解决中介组织服务效率低，服务效果差以及拖延、责任不清的问题，强化落实管理部门的监管职能。

将群众满意度调查情况纳入督查考核评价机制，尊重办事群众的表达权、监督权。要扩大考核民主，强化党内外干部群众的参与和监督，增加考核工作的公开透明度，加大群众满意度尤其是利益相关者在考核评价中的权重，切实转变政府职能，提高服务对象的满意度。

（调研组成员：梁华，杨柳，唐莹，马瑞，石艳文）

参考文献：

[1]魏礼群.中国行政体制改革报告（2013简政放权与职能转变）[M].北京：社会科学文

献出版社，2014.

[2]李克强.在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话[EB/OL].新华网，（2013-

05-15）[2015-05-20]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-05/15/c_115767422.htm.

[3]李景平.地方政府管理[M].西安：西安交通大学出版社，2008.

[4]郑阳.我国行政审批制度改革的研究[D].长春：吉林财经大学，2012.

[5]鲍静.适应完善社会主义市场经济体制的要求，进一步推进行政审批制度改革——

国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任李玉赋接受本刊专访[J].中国

行政管理，2004，（1）.