我国采煤塌陷区失地农民就业现状与政策建议<br/>——以安徽省凤台县为例

我国采煤塌陷区失地农民就业现状与政策建议
——以安徽省凤台县为例

2015-08-24张荣天

池州学院学报 2015年6期

张荣天

我国采煤塌陷区失地农民就业现状与政策建议
——以安徽省凤台县为例

张荣天

（安徽师范大学国土资源与旅游学院，安徽芜湖241003）

采煤塌陷区失地农民就业是关系到煤炭资源型地区社会和谐的重要因素，是推进煤炭资源型地区新型城镇化的重要方面，探讨采煤塌陷区失地农民可持续就业具有显著的现实意义。以安徽省凤台县为研究案例地，采用个别访谈、实地观察及问卷调查等研究手段，通过定性与定量相结合的研究方法，初步剖析采煤塌陷区失地农民就业现状特征及影响因素。结果表明：（1）采煤塌陷区失地农民就业率约60%，就业方式主要以农业生产、外出务工为主，就业渠道主要以亲属介绍为主，且总体上就业满意度相对偏低；（2）文化程度、职业技能、信息获取是影响采煤塌陷区失地农民就业的主要因素；（3）从完善制度、优化就业、提升素质等方面提出未来采煤塌陷区失地农民可持续就业政策建议。

采煤塌陷区；失地农民；就业现状；政策建议；凤台县

DOI：10.13420/j.cnki.jczu.2015.06.018

采煤塌陷区是指由于井下开釆煤炭作业，引起煤炭上覆岩层和地表的下沉，导致大面积土地资源沉陷的现象［1］。采煤地塌陷后会损毁耕地、房屋等资源，导致大量失地农民问题现象的产生。因此，采煤塌陷区失地农民的生存状态更为困难，由于采煤工作还在持续推进，相应地导致失地农民也会越来越多，如何有效保障失地农民这一群体的基本生活和长远生计，是煤炭资源型城市经济发展、社会和谐必须要面对和重视的大问题；有效解决采煤塌陷区失地农民生计，关系到区域煤矿企业稳定发展，可提供解决失地农民失业问题新思路，对于解决采煤塌陷区失地农民再就业和城镇化的进程具有积极意义［2］；尤其在党的十八大后提出的新型城镇化战略，其核心是“人”的城镇化，而如何实现采煤塌陷区失地农民充分就业是煤炭资源型城市开展新型城镇化战略的重要组成，也是推进“人”的城镇化的重要体现。因此，在新型城镇背景下探讨采煤塌陷区失地农民就业问题具有一定的理论及实践价值。在梳理失地农民就业问题研究文献基础上，从研究内容、方法及地域上进行相关综述：（1）研究内容上，目前主要对失地农民就业现状特征［3］、就业类型［4］、影响因素［5］、政策建议［6］等方面展开了探讨，研究内容呈现出不断深化趋势；（2）研究方法上，目前关于失地农民就业的研究方法主要涉及到问卷调研［7-8］、数理统计模型（VAR模型［9］、Logistic回归［10］、COX半参数法［11］）等，呈现出质性和定量相结合的趋势；（3）研究地域上，目前既涉及到经济发展地区（长三角［12］、珠三角［13］等），也对中西部欠发达地区［14-15］实证研究；并且呈现从省域［16］大尺度不断向市［17］、县［18］中小尺度的研究深化态势；另外，国内开始有学者以我国淮南、淮北市为例，初步地探讨采煤塌陷区失地农民的生计、安置及综合治理的相关问题［19-21］。通过文献综述可发现，目前我国关于失地农民就业的研究已取得较丰硕的成果，但是当前研究还存在一定的不足之处：主要表现对我国采煤塌陷区失地农民就业问题的研究相对较为薄弱，而采煤塌陷区失地农民就业问题特殊性表现在哪里？哪些因素主要影响采煤塌陷区失地农民就业？未来采煤塌陷区失地农民就业路径如何有效设计？因此，对于我国典型采煤塌陷区失地农民就业现状、影响因素及路径设计等方面探讨是值得进一步深入的研究方向。

安徽省凤台县位于淮河中游，淮北平原南缘，古称州来，又谓下蔡，国土面积1030平方公里；凤台县境内现有张集、张北、顾桥、丁集等大中型煤矿；目前凤台全县采煤塌陷区面积约16万亩，占县域总面积12.01%，占耕地资源面积23.3%，属于我国较为典型的采煤塌陷区之一。鉴于此，本研究以我国采煤塌陷区典型案例地安徽省凤台县为例，通过设计问卷调查方式，初步地分析采煤塌陷区失地农民的就业现状特征及矛盾；其次，通过Logistic回归定量分析模型揭示采煤塌陷区失地农民再就业的影响因素；最后，试图构建出新型城镇化背景下的采煤塌陷区失地农民可持续就业的政策建议。通过这一研究深化对采煤塌陷区失地农民就业问题的理性认识，并为我国采煤塌陷区失地农民就业实践研究提供有益的参考及借鉴。

1　采煤塌陷区失地农民就业现状特征剖析

课题组于2014年10月1日～11月1日重点对安徽省凤台县采煤塌陷区失地农民进行有针对性的个别深入访谈、实地观察；同时，对凤台县采煤塌陷区失地农民进行了抽样问卷调查，共完成问卷300份，回收295份，回收率为98.3%，其中有效问卷数为287份，有效问卷回收率为97.3%，其结果具有一定可信性。基于问卷调查的结果，分别从就业率、就业方式、就业渠道、就业满意度4个维度上展开采煤塌陷区失地农民就业现状特征的初步分析描述与揭示。

1.1采煤塌陷区失地农民的就业率

通过问卷调查可知，采煤塌陷区失地农民就业率偏低，有效抽样调查的287名失地农民中，适龄劳动力265人，其中已就业的劳动力有158人，占失地农民劳动力仅占59.6%，可见当前采煤塌陷区的失地农民的就业率相对不高。通过调查研究发现，采煤塌陷区失地农民就业率与年龄、文化程度的相关性较高，与性别相关性相对较低。（1）年龄上，失地农民的年龄对于失地农民的再就业具有一定的优势，但是目前研究区具备年龄优势的中青年劳动力的就业比重相对不高，这与他们自身就业意愿不足有直接关联性；（2）文化程度上，农民文化程度水平越高，则就业比例也就越高，失地农民文化水平的高低是影响再就业的重要关键因素之一；（3）性别上，男性再就业的优势稍微高于女性，但是目前失地农民的就业人群中男女比例差距逐渐在缩小，说明了女性传统就业观念不断发生着变化，主动融入社会意愿不断在增强；同时也说明采煤塌陷区失地农民家庭的生活困难加重，女性加入工作行列，减轻由男性一人承担家庭重担的压力，传统的“男主外、女主内”就业观念正在逐渐改变（表1）。

表1　安徽省凤台县采煤塌陷区失地农民就业率

1.2采煤塌陷区失地农民就业方式

总体上采煤区土地塌陷之前农民主要从事农业生产，而从事其他方面的工作相对较少，缺乏其它方面工作技能；而塌陷失去土地之后，某种意义上讲意味着失业，失地农民很难找到合适岗位。通过调查可以发现：（1）采煤塌陷区失地后农民中有11%人闲赋在家，比例较失地前提升了6%，这就意味着更多农民没工作可做，对失地农民长期的稳定生活会产生负面冲击；（2）失地后农民从事农业生产比例仅仅为31%，呈现出很大程度的下降趋势，这与失地有直接关联；（3）失地后外出务工比例达到为29%，主要到邻近的大城市、长三角地区各城市务工；（4）失地后矿上工作和自主创业的比例分别为25%和7%，矿上工作这一部分主要是政府采取积极的安置措施，解决了一部分失地农民的生计问题；而自主创业的比例相对较小，说明采煤塌陷区失地农民的创新思维不够，传统就业理念根深蒂固。整体上来看，采煤塌陷区失地农民就业岗位大多都缺乏稳定性和持久性，失地农民就业形势不容乐观。

表2　安徽省凤台县采煤塌陷区失地农民就业方式前后对比

1.3采煤塌陷区失地农民的就业渠道

通过调查可知：采煤塌陷区失地农民的就业渠道主要有以下4种：（1）45%的失地农民通过熟人介绍获取新的工作岗位，一方面说明人脉资源是影响个人生存发展的重要因素之一，良好的人际社会网络有助于更好地就业；另一方面，也表明采煤塌陷区失地农民文化层次普遍偏低，作为弱势群体失去生存的耕地，通过亲缘关系获得自身生存发展相类似的工作岗位；（2）15%的失地农民通过中介公司寻找工作，中介公司为失地农民提供了再就业的平台，中介服务在失地农民就业上发挥着越来越重要的作用；（3）19%的失地农民通过劳务市场找到工作，这和当地政府的政策导向是有一定联系；（4）15%的失地农民通过政府安置得到新的工作，主要在矿上从事工作，但是这一部分安置比例相对较低；（6）另外6%为其他类型，这里缺省值主要是指赋闲在家。

图1　安徽省凤台县采煤塌陷区失地农民就业渠道

1.4采煤塌陷区失地农民的就业满意度

为真实有效分析采煤塌陷区失地农民失地后再就业满意程度状况，从失地农民工作喜欢程度、胜任程度、劳累程度3个方面进行具体测度。通过调查可以发现：（1）喜欢程度上，42%的失地农民比较喜欢自己目前的工作，仅3%的失地非常不喜欢自己的工作；（2）胜任程度上，55%的失地农民能基本胜任新的工作岗位，约20%的失地农民对新工作胜任程度较差；（3）劳累程度上，约80%左右的失地农民工作处于劳累状态，归结于他们文化层次低，主要从事重劳力的劳动；（4）满意程度上，约53%的失地农民较满意现在的工作，也就是意味着还有半数的失地农民不满足当前工作岗位，表明采煤塌陷区失地农民的就业期望值较高。总体上来看，采煤塌陷区失地农民就业满意度总体较低。

表3　安徽省凤台县采煤塌陷区失地农民就业满意度分析

2　采煤塌陷区失地农民就业的影响因素

影响采煤塌陷区失地农民就业是多重因素相互作用的结果，其中包括年龄大小、文化程度、交通可达性、土地补偿款、再就业培训、安置保障等。本文采用Logistic回归模型来揭示这些变量对采煤塌陷区失地农民就业的影响程度大小。将因变量设为采煤塌陷区失地Logistic回归模型农民是否就业（已就业=1，未就业=0），解释变量为：性别X1、年龄X2、文化程度X3、非农就业技能X4、获取就业信息能力X5、职业教育培训X6。运用SPSS分析软件对数据进行Logistic回归处理，采用Backward Condi⁃tional方法消除变量在进入方程时的多重共线性，得到变量总体P值都小于0.05，且拟合优度检验卡方值达到3.882，相伴概率为0.662，模型总预测准确率达到95.2%，这就表明了模型估计的结果相对良好，分析结果具有较高的可信度。通过表4可知，文化程度、非农就业技能、职业教育培训、就业信息获取能力对采煤塌陷区失地农民就业产生正向显著性影响，可以将影响采煤塌陷区失地农民就业的主要因素归纳为文化程度因素、职业技能因素、信息获取因素。

表4　Logistic回归模型估计结果

2.1文化程度因素

文化程度对采煤塌陷区失地农民就业具有显著正向影响，说明失地农民的文化程度越高，其就业率也越高。目前采煤塌陷区的失地农民的文化素质普遍不高，思想陈旧保守、观念也未能及时更新，长期以来农民被限制在土地上，从事着最为简单的种植业或初级手工业，导致农民的非农就业自身技能相对欠缺，缺乏应对市场竞争的能力，促使失地农民处于长期待业状态；同时，较多失地农民对就业收入预期相对较高，对从事体力工作表现不乐意的消极态度，导致就业变得相对狭窄，再就业难度不断加大。因此，文化程度高低是影响采煤塌陷区失地农民就业的重要因素。

2.2职业技能因素

非农就业技能对采煤塌陷区失地农民就业影响最为显著，说明失地农民职业技能越高，其就业能力越强。目前政府实行一次性货币安置政策，采煤塌陷区失地农民需要在市场经济中自谋职业，对缺乏非农就业技能的失地农民再就业十分困难。同时，随着经济社会、城镇化快速发展，企业对招聘对象的职业技能要求越来越高，而采煤塌陷区失地农民由于缺乏非农就业技能，一般只能选择劳动密集型的企业工作，而这种企业在城市中的比重呈现不断下降的趋势，失地农民在竞争中地位越来越不利。因此，职业技能水平高低是影响采煤塌陷区失地农民就业的关键因素。

2.3信息获取因素

获取就业信息能力对采煤塌陷区失地农民就业影响较为显著，说明获取就业信息的能力越强，其就业成功率就越高。除了个人素质、专业技能以外，缺乏人际关系等社会资源，是造成失地农民无法有效就业的制约。对采煤塌陷区失地农民而言，一般从个人关系网和中介机构等渠道获取就业信息，前者主要涉及到亲戚、朋友等，消息传递较慢，且无法及时有效获取；后者包括网络、电视等，信息传递迅速且真假难辨，但目前通过网络获取就业的能力相对较差；若能通过网络等手段来获取更多就业信息，将会更有助于提升采煤塌陷区失地农民就业水平。因此，信息获取能力也是影响采煤塌陷区失地农民就业的主要因素。

3　采煤塌陷区失地农民可持续就业政策建议

根据我国采煤塌陷区失地农民就业现状特征分析，并揭示出采煤塌陷区再就业受到受教育程度、职业技能高低、就业信息获取等因素的影响；在此基础上，论文试图通过“完善制度——构建失地农民就业保障的基础（政府维度）”、“优化就业——提供失地农民就业更多的岗位（社会维度）”、“提升素质——增强失地农民就业的主体能力（农民维度）”上提出多维度的政策建议，为我国采煤塌陷区失地农民可持续就业提供了参考及借鉴。

3.1完善制度——构建失地农民就业保障的基础

3.1.1完善户籍管理制度采煤塌陷区失地农民要得到城镇制度保护，必须要完成农民市民化过程，真正地由农村户口转变为城市居民户口是一个重要标志；但目前采煤塌陷区失地农民无法享受到依附在城镇户籍上的各种福利；同时，城乡二元户籍制度也是农民遭歧视的根源，城乡二元户籍制度会对采煤塌陷区失地农民再就业产生消极的负面效应。因此，积极加快采煤塌陷区县域城乡户籍制度改革，消除农业就业的体制性障碍因素，建立县域城乡统一户籍制度，从而为农民市民化进程提供有效的制度支撑。

3.1.2健全社会保障制度针对采煤塌陷区失地农民的状况，不仅要解决当前就业问题，还要保障失地农民后续生活。因此，要建立失地农民养老、医疗等完善的社会保障体系。（1）建立最低生活保障体系。采煤塌陷区失地农民作为特殊社会弱势群体，政府有责任将失地农民全部纳入最低生活保障体系。（2）完善养老保险制度，鼓励推行土地换社保政策，有效解决塌陷区失地农民养老问题。（3）完善医疗保障制度，充分保证塌陷区失地农民就医有路。（4）建立失地农民的法律援助制度，维护采煤塌陷区失地农民再就业过程中的正当合法权益。

3.1.3建立就业扶持制度（1）运用税收减免和社保补贴政策，积极鼓励服务型企业提供更多的就业岗位，吸纳更多的采煤塌陷区失地农民再就业。（2）构建失地农民就业培训体系。以市场需求为导向，结合企业的用工要求，有针对性开展培训，通过建立“市场引导培训、培训促进就业”的培训体系，让塌陷区失地农民真正掌握实用的职业技能，提高转岗就业能力。（3）建立就业扶持政策反馈和检查制度。建立以劳动部门牵头的联席会议制度，市、县各有关部门联合组织检查，且检查材料上报同级党委、政府及主管部门备案。

3.2优化就业——提供失地农民就业更多的岗位

3.2.1构建多元失地农民就业渠道（1）大力发展中小企业和个体私营经济。尤其发展劳动密集型和技术密集型中小企业，从而为塌陷区失地农民提供更多就业岗位；另外，第三产业尤其服务业，具有吸收剩余劳动力容量大的优势，并对劳动者素质要求不高，可容纳各种层次农民就业。（2）以社区为平台，构建社区服务和非营利组织，拓展社区公共服务；通过摆摊设点、经营小商品，或者从事家政服务等方式，为塌陷区失地农民提供更多就业机会。（3）为塌陷区失地农民搭建就业平台，加强同用工单位的联系，及时掌握空岗信息，及时介绍相关工作。

3.2.2建立失地农民就业服务体系（1）构造农民就业服务网络，为失地农民提供咨询、职业介绍等服务，让塌陷区失地农民可及时掌握相关就业信息。（2）建立职业指导队伍，引导失地农民转变观念，增强市场竞争就业能力；尤其对有市场开发经验的农民，可为其提供必要的就业支持，在国家政策允许的情况下对农民创业人员提供信贷、税收等方面的优惠。（3）构建劳务输出服务体系，促进农村劳动力转移就业，是保障采煤塌陷区失地农民就业的有效形式。

3.2.3制定鼓励自主创业优惠政策（1）制定鼓励失地农民自主创业优惠政策，通过创新形式为失地农民搭建创业平台，增加失地农民创业机会。（2）规划建设失地农民创业基地，统筹安排创业所需场地问题，配套好相关的场地基础设施。（3）依据实际情况提供相应的自主创业的金融扶持政策，降低失地农民创业风险；通过建立失地农民创业鼓励基金、享受小额担保贷款等方式，按照低门槛准入、免费减负的原则，企业注册资本的最低限额，从而有效地促进塌陷区失地农民创业。

3.3提升素质——增强失地农民就业的主体能力

3.3.1加强失地农民的教育培训提高采煤塌陷区失地农民文化教育水平，是保证失地农民就业能力的重要基础。（1）强化义务教育，提升农民文化素质。义务教育是基础性教育，很多失地农民未接受完义务教育就加入劳动队伍，失去赖以生存土地后，由于缺乏必要文化知识和生产技能，未来生存与发展面临困难。（2）开展职业教育和技能培训，提高农民的从业技能。不断开展各种针对性职业技能培训，让采煤塌陷区失地农民拥有一定的生存职业技能；尤其要针对不同类型失地农民开展不同类型职业培训，有针对性地提升采煤塌陷区失地农民的就业能力。

3.3.2转变失地农民自身就业观念转变采煤塌陷区失地农民自身就业观念，才能促使失地农民更好适应就业市场。（1）引导塌陷区失地农民积极转变就业观念，通过讲座、培训等形式，养成正确、健康的就业理念。（2）引导塌陷区失地农民摈弃固步自封的小农意识，培养敢于尝试的创业精神，提升失地农民自主就业意识。（3）政府积极收集市场就业信息，制定有利的优惠就业政策，为失地农民提供资金和技术帮助；不断举行创业指导和知识培训，加大舆论宣传力度，激励采煤塌陷区失地农民在有利政策的指导下开展积极的自谋创业。

4　结束语

采煤塌陷区失地农民已经成为当前我国重大的社会问题之一，因此应将做好采煤塌陷区失地农民再就业的工作提上重要日程，积极妥善处理好我国采煤塌陷区失地农民就业问题，积极构建我国采煤塌陷区失地农民就业的长效机制，帮助采煤塌陷区失地农民顺利再就业；不断提高采煤塌陷区失地农民职业教育培训、提升失地农民就业的市场适应能力，切实解决好我国采煤塌陷区失地农民的就业问题，则有助于加快我国煤炭资源型地区和谐社会的建设，有助于加快我国煤炭资源型地区的新型城镇化战略的推进。

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