边燕燕 郑重阳

（四川大学 经济学院，四川·成都 610064）

2014年4月15日，中央国家安全委员会召开第一次会议，会议对国家安全进行了全面系统地阐述，并明确提出生态安全是国家安全体系的重要组成部分。水源涵养地是维系自然生态健康、补给和调节径流、保障城乡居民生产生活持续健康发展的重要自然生态系统承载地，是维系河流生命安全的重中之重，是维护生态安全的核心区域。[1]基于此，加强对民族地区水源涵养生态功能区生态文明建设研究就具有十分重要的意义。

一、民族地区水源涵养生态功能区及其区域分布

（一）水源涵养生态功能区

水源涵养是指能够加大渗透量，尽量减少蒸发和地表无效排水，能够起到涵养水源作用的森林、草地、湿地、冰川、冻土等，从而在时间和空间上对水资源进行再分配，实现水资源的最大化利用，它是生态系统服务功能之一。水源涵养生态功能区就是指具有径流补给、提高水源涵养和调节能力的区域，如大江大河源头（包括干流源头和重要支流源头）、冰川、冻土、部分湿地等。从生态类型上讲，具有水源涵养功能的生态系统主要是森林、湿地、沼泽、草原、冰川、冻土等；从地理空间上讲，水源涵养生态功能区主要分布在江河源头、水库周边山地地区、高山冰川覆盖地区。水源涵养生态功能区不仅仅能够提供可供使用的水资源，同时，还能持续为人类提供食物、医药、原材料等，它的存在能够改善区域甚至全球的生态环境，在水土保持、维护生物多样性、洪水调蓄等方面也发挥着重要作用。

（二）我国民族地区水源涵养生态功能区及其区域分布

在全国生态功能区划中，隶属于一级生态调节区下二级水源涵养生态功能区共有50个，面积237.9万平方公里，约占国土面积的24.78%，是我国陆地生态功能区类型中数量最多、面积最大的区域。其中，对国家生态安全具有重要作用的主要包括大兴安岭、秦巴山地、大别山、淮河源、南岭山地、东江源、珠江源、海南省中部山区、岷山、若尔盖、三江源、甘南、祁连山、天山以及丹江口水库库区等。[2]依据区域相关性原则、主导功能原则以及对保障国家生态安全重要程度，全国民族地区生态功能区又进一步确定了大小兴安岭、天山山地、若尔盖等在内的多个水源涵养重要生态功能区。

（三）我国民族地区水源涵养生态功能区的多元区域特征

1.既是国家限制开发区，又是经济欠发达地区

民族地区水源涵养生态功能区属于主体功能区中的限制开发区域和禁止开发区，肩负着为国家提供生态产品、保障国家生态安全的重要使命。由于受到自然地理位置和生态功能定位的双重约束，水源涵养功能区不能进行大规模的工业化开发和城镇化建设，该地区的财政收入主要依靠初级农产品生产、旅游业及部分国家与省市财政转移支付，经济发展水平不高，自我发展能力不强。这些民族地区长期处于经济落后状态，与国家集中连片特困地区多重合，如滇黔桂石漠化区、乌蒙山区、甘南水源地与四省藏区等。这些重合地区一方面承担着重要的生态功能，另一方面，还要承担着积极发展民族地区经济与全国同步全面建成小康社会的艰巨任务。

2.既是资源富集区，又是生态脆弱区

民族地区水源涵养生态功能区不仅是清洁淡水资源的富集地区，也是动植物资源、矿产资源、能源资源的富集区以及旅游资源的集中区。同时，由于这些地区多处于高山、丘陵、冰川等地形区，生态系统本身抗干扰能力弱，受气候变化带来的影响较为显著，时空的波动性较强，环境承载力低，是泥石流、山体滑坡、水土流失、土壤沙漠化、森林草原火灾等自然灾害多发区。然而，资源的富集吸引了为谋取经济利益而罔顾生态环境保护的不合理开采和开发，导致自然生态系统面积减少、功能减弱，甚至成为新的自然灾害策源地。以民族地区的若尔盖水源地为例，它是我国特有的面积最大的高原泥炭沼泽型湿地，总蓄水量高达100亿立方米，是长江黄河上游最重要的水源补给地。[3]然而，由于过度放牧，挖沟排水造田、鼠害泛滥导致若尔盖水源地的湿地面积不断减少，大量湖泊干涸，草地退化。

二、民族地区水源涵养生态功能区生态文明建设的问题

（一）生态系统退化严重，水源涵养能力下降

从森林生态系统来看，自1950年至今，我国民族地区的森林面积和森林蓄积量都呈现出整体上升的态势，森林覆盖率在2013年已经达到21.63%。但由于我国人口众多，导致人均森林面积只有世界平均水平的25%，人均森林蓄积量也只有世界平均水平的14.6%。总体来看，我国是一个缺林和生态环境脆弱的国家。随着城镇化、工业化进程的加速，以森林为代表的生态空间正遭受侵占而不断减少，2008年至2013年的5年间，我国民族地区各类建设违法违规占用林地面积年均超过200万亩，在局部地区毁林开垦、毁林造城的问题十分严峻。”[4]

从民族地区的草地生态系统来看，由于长期超载放牧、滥采乱挖以及项目建设的侵占，导致我国民族地区的草地生态系统也面临严重的退化现象，退化面积不断加大，退化程度不断升级，已经成为制约民族地区畜牧业发展和我国经济社会可持续发展的“瓶颈”。2010年，我国民族地区草地超载率为10%，我国民族地区30%的可利用天然草原存在不同程度的退化现象，中度和重度草地退化面积达到0.3亿公顷，且还在以每年20万公顷的速度继续扩张。此外，草原火灾、雪灾、鼠害、虫灾等自然灾害也十分严重。我国民族地区的呼伦贝尔东部草原，由于开矿、过度放牧等不合理行为导致草产量和质量双双下降，呼伦贝尔7大河流全部出现断流。[5]三江源区作为我国海拔最高的湿地，在近几十年来，受多种驱动因素影响，长江源和黄河源的降水径流系数都呈现出比较显著的递减趋势，三江源高寒生态系统退化严重，水源涵养能力受到一定的影响。[6]以冰川为例，我国民族地区共有冰川46298条，面积达59406平方公里，冰储量5590立方公里，折合水储量50310亿立方米，然而，近些年来，随着全球气候变暖，我国冰储量不断减少。[7]祁连山区最大山谷冰川梦柯冰川，在50年间（1958年至2009年）末端后退了300多米，而昆仑山的玉珠峰冰川就创造了平均每年退缩43米的纪录。

（二）生产生活方式粗放，水污染严重

民族地区水源地具有开放性的特点，除了要承担供给淡水水源的功能之外，有些还承担航运、灌溉、渔业养殖、纳污等诸多功能，这些都对水源地的安全带来了威胁。此外，民族地区水源涵养地由于其所处的地理位置，其污染源又受到来自农村污染和城市垃圾转移污染。随着民族地区农村规模化养殖技术的不断推广，使大量的禽畜粪便不能得到有效治理，滥用化肥、农药，地膜、秸秆等农作物废弃物被随意丢弃，农村生活垃圾的随意堆积等，这些污染物在通过地表径流，污染了水库和地下水源。受污染的水体沿着地表径流和地下径流，最终污染整个流域。近10年来，我国民族地区水污染事件高发，水污染事故在近几年每年都在100起以上。在2012年环保部直接调查处理的33起突发环境事件中有26起涉及到饮用水源地，占事件总量的79%。[8]我国民族地区废水排放总量不断攀升，废水中污染物也不断增加，从2004年至2012年，我国民族地区废水排放总量从4.4亿吨增至10.76亿吨，增长42%。根据水利部门的监测数据，目前我国民族地区有11%的水库水质不达标，20%的湖泊水源地水质不达标，15%的地下水水源地水质不达标。

（三）民族地区生态补偿机制不完善，水环境保护动力不足

生态补偿是为了改善、维护和恢复生态系统服务功能，用以调整相关利益者之间因提供生态产品而产生的利益关系，将外部效益生态效益内生化的一种制度安排。[9]生态补偿涉及的内容较为广泛，不仅包含补偿主体的明确、补偿标准的确定、补偿模式的选择，同时，也涉及到补偿内容的类型，这些都会影响生态补偿的最终效应评价。我国民族地区对生态补偿机制的研究和实践时间不长，在一定程度上取得了维护生态平衡、增加农（牧）民收入的良好效果，但仍旧存在着一些问题。在民族地区水源地生态补偿实践方面，就存在着关于生态补偿的法律法规不健全、水源地补偿标准偏低、市场化机制不完善、资金筹集及管理效率低、缺乏有效的激励约束机制、补偿部门协调机制不畅通等方面的问题。[10]此外，民族地区多数水源涵养区与国家级贫困区相叠加，财政自给率低，国家下发的生态建设和环境保护资金极容易被挪用到其他方面建设，不能发挥原有效应，这导致国家生态补偿的目的意图与现实情况之间相差甚远。

三、民族地区水源涵养生态功能区生态文明建设对策

（一）开展生态修复研究，科学深入推进生态工程建设

民族地区水源涵养生态功能区生态环境的好坏直接关系到整个江河流域和大型调水工程流经地区的生态环境状况，因此，需要高度重视。因需要对各个民族地区水源涵养地生态功能区进行生态研究，分别找出各地区突出的生态问题，坚持自然修复和人工修复相结合的原则，科学开展、指导各项生态工程建设。将森林保护、湿地保护和草地保护有效结合，以增加民族地区水源涵养地地区的水源涵养能力为目标，综合开展退耕还林（草、湖）、退牧还林（草）、荒漠化治理等生态工程建设。在处理民族地区生态工程建设中要注意协调两方面的内容，一是经济发展与生态环境保护之间的关系。不能为了保护生态环境而停止经济增长，而是要在保护治理生态环境中实现经济增长，实现二者的协调发展。二是在进行民族地区生态工程建设的同时要注意增强这类地区的自我发展能力，将长期目标和眼前利益相结合，实现民族地区水源涵养地生态功能区的长期可持续发展。

（二）引导民族地区水源涵养地区转变经济发展方式

民族地区的生态环境建设影响民族地区水源涵养生态功能区所覆盖的整个径流区的水质和饮水安全。但是，由于民族地区水源涵养生态功能区多处于地理位置偏远、生产生活条件较差的地区，经济发展比较缓慢，人们生活水平不高，生产方式较为落后，面临着环境保护与经济发展的现实矛盾。在外来补偿资金非常有限的情况下，要实现经济增长与环境保护相协调，就要转变民族地区水源涵养地地区的经济发展方式，利用先进技术，实现产业发展的生态化改造，以提高水土资源的综合利用效率。民族地区水源涵养区依托各个地区的特色自然资源和环境，发展特色经济。如在祁连山、天山、阿尔泰山等地区，积极发展农业滴灌技术，减少农业用水浪费，提高水资源利用效率。民族地区水源涵养沿线地区加强合作，发展沿线生态旅游业，从而形成一条沿江（河）的生态旅游产业区。根据各地区发展的需要和自身优势，坚持走新型工业化道路，积极发展一些资源节约、环境友好的工业产业，实现经济增长与环境保护相协调。

（三）完善法律法规，建立民族地区更加有效的生态补偿机制

为保证民族地区水源涵养生态功能区生态补偿机制的有效实施，需要从五个方面入手：一是法律保障。目前，我国关于民族地区生态补偿的法律法规体系还不健全，建立有效的生态补偿法律保障机制，使民族地区水源涵养生态功能区的生态补偿工作有法可依、有章可循。二是经济制度建设。首先，要强化以财政转移支付为代表的政府补偿制度建设；其次，积极构建民族地区生态资本评估机制，完善市场交易体系，建立民族地区生态补偿责任机制和经济激励机制等市场补偿制度，多元化筹集资金，扩大民族地区生态补偿资金来源，未实施生态补偿的提供充足的资金支持。三是要建立民族地区统一协调的生态补偿管理模式和进行相关制度设计。从横向上看，民族地区水源涵养区生态工作补偿涉及多个部门，如财政、国土、环保、林业、农业、渔业、水利、税务等部门，顺利开展民族地区水源涵养生态补偿工作需要这些部门的通力协作，密切配合，从而保证民族地区生态补偿资金得到有效配置、补偿对象得到确定、补偿效果得到科学评估、生态补偿机制能够在改进中不断执行下去。从区域上看，民族地区水源涵养生态补偿涉及不同流域段的省、市、自治区，这就需要建立一个以整个流域为管理对象的管理机构，协调生态补偿管理事宜，从组织上保证民族地区生态补偿的顺利推进和落实。

[1]俞孔坚，李迪华，李海龙，乔青.国土生态安全格局：再造秀美山川的空间战略[M].北京：中国建筑工业出版社，2012.

[2]关于发布《全国生态功能区划》 的公告[EB/OL].2008-08.http://www.zhb.gov.cn/info/bgw/bgg/200808/t20080 801_126867.htm

[3]杨汉兵，刘晓鹰.四川省草原保护建设研究[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2013，(11)：114-118.

[4]国家林业局.我国力争2020年森林覆盖率达到23%[EB/OL].中国政府网，2013-03-21.http://finance.chinanews.com/ny/2013/03-22/4666729.shtml

[5]内蒙古草原沙化严重 呼伦贝尔七大河流全部断流[EB/OL].人民日报，2010-07-18.

[6]潘 韬.过去30年三江源区生态系统水源涵养量的变化[C].中国地理学会2011年学术年会暨中国科学院新疆生态与地理研究所建所五十年庆典论文摘要，2011-07:31-32.

[7]中国冰川加速消融 最终会导致河流枯竭水荒发生[EB/OL].中国新闻网.2004-04-09 http://www.chinanews.com/gn/news/2007/03-29/903590.shtml

[8]我国环境保护部发布2012中国环境状况公报[N].人民日报，2013-06-06.

[9]李国平.加强生态文明重要制度建设[N].光明日报，2013-01-23.

[10]王 燕.水源地生态补偿理论与管理政策研究[D].山东农业大学，2011-06：81-90.