张红昌

一、地方立法的现状

一个国家的法律规范不仅存在规范领域的差别，且往往在立法权限以及效力等级上也存在重大差异。尤其是对于中国这样一个地域辽阔、民族众多、实行经济特区等多种特殊政策发展模式的国家来说，除了制定适应全国（港、澳特别行政区、台湾地区除外）的宪法、法律、行政法规等法律规范之外，尚需要授权地方享有地方立法权。由此，地方立法机关得以因地制宜，在宪法、法律的框架和指导下制定出适应地方实际的法律规范，以更好地促进地方经济、文化等各项事业的发展。

我国《宪法》《立法法》就对地方立法权限等问题作出了明确且细致的规定。例如《立法法》第二条指出，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用《立法法》。不仅如此，《立法法》第七十二条至七十九条对行使地方立法权的主体、范畴、程序等事项作出了具体规定，这些都成为地方立法机关行使立法权限、制定地方法律规范的直接依据。

依据《宪法》《立法法》等法律规范，我国各地方立法机关积极行使地方立法权，在促进地方社会稳定、经济发展等方面取得了一系列重要成效。地方立法机关行使地方立法权、制定地方法律规范主要呈现以下几个特征。

1.积极行使地方立法权、所制定的地方法律规范数量较多。

地方立法权的设立，意在于充分发挥地方立法机关的积极性和能动性，紧密结合当地实际，以制定科学有效的地方法律规范。并且，为了令地方立法权得以充分行使，《立法法》对地方立法主体、立法权限等方面都作出较为灵活、宽泛、相对简便的规定。因而，地方立法权在权力行使等方面具有较大的灵活性，而且程序没有类似于制定宪法、法律的严格性。有鉴于此，地方立法机关充分利用地方立法权制定了涵盖社会生活各方面所需要的地方法律规范。从交通到税收、从食品到水资源，地方法律规范都对此作出了相应的规定，呈现数量庞大的特点。故只要翻看各省、市、自治区所制定的地方法律规范，即可深切感受地方法律规范数量庞大的特点。

2.地方立法灵活性强。

设定地方立法权限的目的，在于地方得以根据授权制定出符合当地实际的法律规范，能有针对性的促进不同地方的政治、经济、文化等各项事业的发展。与宪法、法律、行政法规等国家层面的法律规范相比，地方立法权限以及地方法律规范的制定都具有很强的灵活性和适应性。正是基于此，各地方立法机关所制定出的地方法律规范不仅数量多，而且能够以当地的实际情况为基础，尤其是，地方立法权不仅包括普通的法规、规章制定权，还包括特区立法权等特殊的地方立法权限，从而使部分地方立法机关能够制定出各具特色的地方法律规范。甚至，现有地方法律规范的部分内容能够呈现出一定的新颖性和创造性。

3.地方立法权行使充分、为促进地方发展发挥了重要作用。

《宪法》《立法法》所规定的地方立法权限范围宽泛，不仅人民代表大会及其常委会可得作为地方立法机关享有地方立法权，而且政府等行政机关也可得制定规章等法律规范。尤其是，民族自治地方立法权、特区立法权不仅在《宪法》《立法法》等法律规范中得以明确，而且这些立法权也得到了充分的行使。例如海南在享有普通地方立法权的同时，作为民族聚居地、中国最大的经济特区还享有民族自治地方立法权和特区立法权。海南省人大及其常委等地方立法机关即紧密围绕国际旅游岛建设、民族发展等内容制定了颇具特色的地方法律规范，在推进海南崛起、促进民族繁荣等方面都发挥了极其重要的作用。

二、地方立法的主要问题

地方立法权的设定及其行使所具有的积极功能毋庸置疑。不过，在地方立法权的行使中，也逐渐暴露出了一些问题，值得重视和反思。大体而言，当前地方立法的主要问题表现为以下几个方面。

1.部分地方立法盲目跟进。

如前所述，地方立法权的设定是为了充分发挥地方的积极性和能动性，以根据不同的现实情况采用不同的发展策略，从而促进各地区共同繁荣。不过，在地方立法权的实际行使中，出现了一些盲目跟进的现象。质言之，在地方法律规范亦或规范条文的设置上，必要性论证显得不够充分亦或比较薄弱。当某地方立法机关制定了某项地方法律规范后，其他地方的立法机关也纷纷制定相同的法律规范。以电动车管理为例，当某地出台禁止电动车行使的法律规范之后，其他地方也纷纷跟进，出台类似的禁行规范。一个毋庸置疑的事实是，并非每个地方都适宜于出台禁止电动车行使的法律规范，海口市拥有数量惊人的电动车即说明了电动车对于市民生活的重要性和便利性。因此，在地方立法的行使中，必须要深入思考、科学论证立法的必要性和紧迫性。只有确实存在立法必要性和紧迫性的场合，才能制定相应的地方法律规范。

2.部分地方立法质量亟待提高。

在《宪法》《立法法》等法律规范的指导下，各立法机关制定了数量庞大的地方法律规范。这些法律规范数量固然庞大，但是立法质量却不尽如人意。细言之，首先，部分地方性法律规范存在简单援引、生搬硬套的现象。质言之，地方性立法应以本地区的客观实际为中心，不能简单地奉行“拿来主义”，随意援引或任意拼凑。否则，其立法的合理性与科学性就会大打折扣。例如，为了保护海洋环境与海岛资源，不少沿海省份都出台了各自的地方海洋环境与海岛保护规范。就现有的海洋环境与海岛保护法律规范来看，即有几个地方性立法主要内容高度一致，仅仅是在适用地域等少数内容上存在差别而已。其次，部分地方性立法超越了地方性立法的范畴，忽视甚或违背了地方性立法的科学性。虽然《宪法》《立法法》对地方立法权限、范畴等作出了明确的规定，但在地方立法权限的实际行使中，即有部分地方性立法超越了地方性立法的范畴。例如黑龙江省于2012年颁布的《黑龙江省气候资源探测与保护条例》明确指出，“气候资源为国家所有”、“本条例所称的气候资源，是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”。该条例一出台，即饱受质疑和批评。“果真如此，晒衣服也要经过许可和审批吗？”因此，在制定地方性法律规范的过程中，必须遵守立法规律，以确保所制定的地方法律规范具有科学性和合理性。

3.部分地方性法律规范的清理与修订工作滞后。

地方性法律规范数量庞大，往往涵盖了社会生活的多个方面。不过，就地方法律规范的现状来看，不少地方立法机关往往过于重视制定法律规范，却忽视了现有法律规范的清理工作，致使部分地方法律规范显得有些杂乱，甚至会导致部分地方法律规范出现内容和适用上的冲突。从应然的立场来看，一部人不可能服从或无法依循的法律是无效的，并且不算是法律，因为人们不可能服从前后矛盾的规则或依其行事。不仅如此，不少地方性法律规范的修改工作严重滞后。依据《宪法》《立法法》等法律规范，地方性立法必须在法定授权的框架下来展开，且所制定的地方性法律规范必须符合《宪法》等基本法律的精神。依此，在《宪法》等基本法律规范作出了修改的情形之下，地方性法律规范必须及时作出相应的修改或者调整。然而，部分地方性规范在《宪法》等基本法律规范作出了修改之后，依然“岿然不动”，没有及时作出修改或调整，如此则难免会造成法律规范适用上的冲突和尴尬。

4.地方立法程序的规范性没有受到应有重视。

相对于《宪法》等基本法律规范而言，地方性立法不仅具有极大的灵活性，而且程序更为简洁。不过，说其“程序更为简洁”只是相对国家立法权而言，并非意味地方性立法程序可有可无、并不重要。然而，在地方性立法权的行使中，立法程序的规范性并没有受到应有的重视。从立法的基本原理出发，一个法律规范的出台，要经过一个比较严格且审慎的程序，例如必要性论证、草案起草、征求意见、表决等严格的程序和流程。但是部分地方性法律规范的制定和出台，许多重要步骤都被简化。尤其是，部分地方立法权的行使显得颇为恣意。这些不规范、不合法的立法程序不仅有损地方法律规范制定的严肃性和科学性，而且对地方立法国家机关尤其是地方立法机关的公信力造成严重损害。

三、地方立法的改进对策

正如美国著名法学家伯尔曼在《法律与宗教》一书中所言，“法律必须要被信仰，否则它将形同虚设”。尤其是，当前依法治国已经成为中国特色社会主义建设的重要目标和内容。其中，立法工作尤其是地方性立法的重要性已经在党的十八届四中全会中被明确指出。鉴于此，做好地方性立法工作已成为当前社会发展中的重要且迫切的任务。针对地方立法工作中所存在的相关问题，需要采取有针对性的措施，以加以提高和改进。

1.加强地方立法的必要性论证。

地方立法权是国家整体立法权的重要组成部分，其行使需要尊重立法活动的严肃性和科学性。针对部分地方立法所存在的盲目跟进的问题，需要在今后的地方性立法活动中注重立法的必要性论证。质言之，只有确实需要制定地方立法的领域和范畴，才制定相应的地方性法律规范。反而言之，倘若现有的法律规范能够有效解决本地区的实际问题，则没有必要盲目跟进。我们一定要为法律找到一个较好的根据。在地方立法必要性的论证中，不仅要充分论证立法必要性的积极成分，而且也要重点论证其消极成分，对制定地方性法律规范的不必要性作出科学细致科学的评估。

2.努力提高地方立法的质量。

立法作为牵涉公民权利和义务的重要规范，无疑在制定内容上必须体现科学性和合理性。《立法法》第六条即明确指出，立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面神话改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。就地方立法工作而言，倘若所制定的地方法律规范不符合科学性、合理性的要求，不仅其适用效果会大打折扣，而且也会减少乃至丧失民众的信仰。质言之，法律的威力不仅只是来源于执法人的严厉，而更多的是来源于法律本身制定得很明智。因此，为了提高地方立法质量，需要做好以下几个方面。首先，法律的生命在于运用，而非具体的条条框框。因此，在制定法律规范的过程中，必须重视实际调研和分析，而非机械援引和照搬。纵观法律的形成过程，我们不难发现，法律不仅源于习惯，而且发展于习惯。法律规范在很大程度上都是对经验内容的指称。鉴于此，在地方性法律规范的制定过程中，必须深入挖掘社会生活中的地方习惯等“本土因素”。尤其是，社会生活中形成的习惯和惯例仍然起到重要作用，甚至是法治的不可或缺的组成部分。在制定法律规范的过程中，一定要重视实践调查和实证分析。我们要建立在自己社会行之有效的法律制度，必须认识自己的社会现实，用自己的大脑物化出自己的法律。只有基于自己社会实际，才能获得真正有活力、有实际效力的宪法和法律。司法实践中为什么有很多精心制定的法律规范在实践中，不能得到很好的运用呢？其原因就在于，所制定的法律规范没有深入切合实际，所以不能科学反应实际。因为，法律的信仰和实践又总是与这个社会独特的经验、独特的历史紧密联系在一起的。

3.做好法律的清理与修订工作。

地方立法机关不仅要充分行使地方立法权，制定出社会发展需要的地方性法规，而且也要重视现有地方性法律规范的清理工作。针对地方立法机关多注重立法工作，忽视清理工作的现状，建议地方立法机关定期开展对地方性法律规范的清理工作，将“废旧”的地方性法律规范予以清除，以增强地方法律规范的规范效果。与此同时，地方性法律规范必须与《宪法》等法律规范保持统一性和协调性，不能出现相冲突和矛盾。在处于上层位阶的法律规范已经作了相应修改等变化的情况之下，地方立法机关也应及时依法对相关地方法律规范作出修改或者调整，以确保国家的法律体系得以保持完整。

4.重视和规范地方性法律规范的立法程序。

在地方立法权的行使中，应严格遵守法定的立法程序，不能忽略或随意简化。尤其是，需要转变将立法作为工具恣意使用的观念，对法律规范与立法工作应树立敬畏之心。法律不应只图方便；它应当致力于培养所有有关人员——当事人、旁观者和公众——的法律情感。具体而言，在制定地方法律规范之前，需要对制定该地方法律规范的必要性进行充分论证，只有确实存在立法必要的，才可以制定地方法律规范。尤其是，对地方法律规范的制定，需要详细论证、科学规划，反对恣意性立法和突击式立法。与此同时，立法者的首要任务是使法律符合公意。因此，在制定地方规范的过程中，需要充分发挥多阶层、多方面的力量。尤其是，需要充分听取本地区不同群体、不同党派、不同阶层的意见和建议，以使所制定出来的地方性法律规范能够具有较强的适应性。

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