策划 / 本刊编辑部 执行 / 丁 朋 原晓晓

探寻老龄社会公共政策解决之道
——聚焦“老龄社会公共政策挑战与治理创新”国际论坛

策划 / 本刊编辑部 执行 / 丁 朋 原晓晓

图为论坛所设“政府高层沙龙”。来自国家相关部委和地方人大、政府的官员与听众进行交流互动。

6月6日，由上海财经大学、美国老年学学会、中国老年学和老年医学学会以及上海市宝山区人民政府共同主办，上海财经大学公共政策与治理研究院和中国财政研究院承办的“老龄社会公共政策挑战与治理创新”国际论坛在上海财经大学举办。

老龄化是中国也是世界面临的重大课题。老龄化是一场严峻的挑战，挑战着政府的应对智慧；同时，老龄化也孕育着机遇，蕴含着老年人的多元需求，需要政府、社会、市场等力量的共同参与。政府、社会、市场如何博弈达到帕累托最优，公共政策的制定和治理创新是重要工具和手段。

老龄社会公共政策和治理创新是应对人口老龄化的重要方式。公共政策是对社会资源的再配置，是对多元利益诉求的再调整，担负着社会治理现代化的重任。社会治理是对社会问题的解决，老龄社会治理同样面临治理现代化挑战。这种解决是源头治理、综合治理、依法治理、系统治理，深刻影响着公共政策的原则和基本方向。

更为重要的是，老龄化问题不是单纯的老年人问题，而是涉及我国发展全局的大问题。老龄化要放在经济新常态下考虑，要在贯彻落实“四个全面”布局中把握，要有极高的战略思维和全面的战略部署，这对老龄社会公共政策的制定、治理体系的构建有极高的要求。公共政策的制定、治理体系的构建不单单是政府一家的事情，需要社会和市场力量的参与。既要长于激发社会活力，也要善于发挥市场在配置资源中的决定性作用。只有这样，制定出来的公共政策才能够符合实际，切实应对老龄化中的种种问题；也只有如此，老龄社会治理的方式方法才能够更加系统、高效、便捷，治理的体系才能够更加合理、完善、现代。

为此，本刊聚焦老龄社会公共政策挑战与治理创新国际论坛，综合国内国际两方面的经验，统筹各种政策和治理方式方法，以飨读者，亦期有所启示。

公共政策是对社会资源的再配置

开幕致辞

对中国而言，老龄化将是一场严峻的挑战。但是，挑战中仍然存在问题的对策。危中有险也有机，关键是如何应对。若公共政策出台及时、落实有力、措施得当，那么老龄化社会同样可以实现有序发展。须知，公共政策是杠杆，能够撬动各种力量和资源。所以，必须着重研究公共政策的应对之道。

上海财经大学校长樊丽明教授表示，当前世界大多数地区正以惊人的速度步入人口老龄化阶段，中国尤甚。中国65岁及以上的人口占总人口的比例在过去25年间翻了一番。毋庸置疑，老龄化将是一场严峻的挑战，但危中有机，若公共政策得当、有效，老年人将成为社会的宝贵财富和社会经济发展的宝贵资源。人口老龄化可以与社会经济协调发展，老龄化的社会同样能够实现可持续发展，因此我们迫切需要深入研究和不断完善相关公共政策，与老龄化危机竞跑并且跑赢它。

上海市政协副主席周太彤表示，老龄化是世界各国面临的一个普遍问题，也是人类文明发展的一个产物。老年人普遍长寿，成为上海城市发展水平的一项重要标志，当然它也给我们的经济和社会带来了新的挑战。从GDP的总量来看，中国已经成为世界第二大经济体，但是实事求是讲，我们的总体经济发展水平是不高的，我们的人均经济发展水平在世界的排位是落后的，不仅如此，在我们国家内部不同的群体、不同的地区，差异也是很大的。随着中国前20多年高速发展，现在中国经济已经步入一个新的常态，政府既要保持经济健康稳定的增长，又要更多地惠及国民福利，特别是面对快速老龄化的社会现状，加大福利投入，政府所必须采取的公共政策和相应治理措施难度极大。

中国的老龄化伴随着中国的城镇化进程和经济社会现代化的转型。社会养老保障面临着许多不确定的新问题，我们的社会政策必须尽快地调整。尽管老龄化挑战巨大，但是我们对此的观察依然应当是积极的、乐观的。当前不断完善的现代养老制度在应对人口老龄化的同时，也慢慢地丢失了一些传统养老制度中非常珍贵的内容。中国传统的养老文化中，存在许多智慧，这些内容通过激活和重整，可以成为目前养老制度的重要补充，可以为构建现代养老制度提供新的思路和理念。“他山之石，可以攻玉”，发达国家的老龄化程度远高于中国，其养老保障政策对我国有很好的借鉴价值，我们可以充分吸取各国应对老龄化的经验和教训。中国已经用不到世界10%的耕地生产了世界25%的粮食，养活了世界22%的人口，未来中国还将用自己的智慧，当然也要借鉴全球的智慧，来养活养好超过世界20%以上的老年人口。

中国老年学和老年医学学会常务副会长赵宝华认为，中国已经进入老龄社会，老龄化水平现在已经超过15%。人口老龄化已经成为影响全局的重大社会问题，这既是中国本世纪的基本国情，也是推动国家变革和发展的一个不可低估的重要影响因素。如何做好挑战和机遇这篇大文章，是政府、企业、社会组织，包括各类学术机构都必须面临的重大问题，是一个涉及诸多领域的系统工程。在一定程度上，也是检验我国能否成功化解老龄化压力、保持经济社会可持续发展的重要标尺。

公共政策和社会治理是应对人口老龄化的重要内容之一，公共政策是对社会资源的再配置，内含着社会治理的内容。社会治理是对社会问题的解决，体现了公共政策的原则和基本方向，这两个方面都会受到人口老龄化的冲击和挑战。在老龄社会，公共政策面临哪些挑战、公共政策如何变化、公共政策如何科学构建、社会治理体系如何变化和创新再构、让老年人共享发展成果、如何在生活的各个方面不断实现，所有这些问题都是老龄社会发展提出的而没有现成答案的新问题。提出这些问题本身就是一种理论自觉，而回答这些问题则体现了一种思维突破和理论创新。人口老龄化是一个世界性的问题，虽然各国面临的主要问题和应对之策有所不同，但各国学者共同讨论、集思广益、互补长短，依然是一种积极有效的方法，特别是在我国，人口老龄化发展快、规模大、压力大、地区差异明显，而且未富先老，迫切需要借鉴国际经验，为推动老龄化背景下的公共政策和社会治理的创新发展贡献力量。

上海市教委副主任袁雯教授强调，老龄化是世界性问题，上海已经率先碰到了这个最严峻的问题，正是因为有这么多老年人，我们在舆论引导和政策制定方面就必须要关注这个群体，我们的公共政策必须要面对这样一个挑战，我们也必须要有相应的人才，能够为社会提供各种各样的养老服务。一说到养老，一说到老龄社会，首先想到的两个词是“养”和“医”，因为老年人需要赡养，老年人需要医疗，我在这里补充的是另外一个字“学”。因为我们应对老龄化的政策不是被动的，而是积极的，而积极老龄化里面有一个很重要的概念，就是老有所学、老有所为，也就是说60岁以上的老人并不是纯粹的社会的包袱，他仍然是社会的资源，他仍然具有人的基本权利——学习的权利。2014年，上海全市老年人参与老年教育机构和远程老年教育的人数分别比上年度增加了13%和22.6%。现在上海60岁以上的老年人413万，这里面大概有15%的人在参加各种老年学习，而且通过网络在线学习的老年人在增加，这说明老年人在适应今天信息化社会的过程中，已经掌握了基本的技能，这是老年人能够紧跟社会一起进步非常重要的一个因素，他们不要被现代社会的发展所抛弃。所以从这个角度来讲，学习既是老年人的基本权利，也是老年人积极生活的基本能力，同时也是政府的一个很重要的责任。

主题一 美国老年组织对公共政策制定的影响

主题演讲

美国老年学学会执行总裁James Appleby认为，重新认识老龄化问题是当前应对老龄化的关键。在公共概念中，何为老龄化，如何更好地理解这个问题，解决方案是什么，需要再思考。美国老年学学会的目标是想要改变传统智慧以及公众对于老龄化共识的看法，即采取全新的视角——重塑老龄化。

采取重塑老龄化的视角，需要了解何为重塑。看待世界会有一种文化模式，固化的观看世界的模式框架会束缚人们接受新想法的程度。美国老龄化也有这个问题，怎么样用新的视角重塑现有的想法和观念，是一个很重要的问题。美国老龄化问题有很多挑战，有很多不同的机构，不同的机构有不同的框架，包括人口构成、背景。大家都通过不同的角度来讨论问题，没有一个共识。如何形成一个核

“他山之石，可以攻玉。”了解国外应对老龄化的思路、措施和方法，学习并借鉴其有益经验，这是中国积极应对老龄化必须具备的国际视野。心故事框架，带着这个核心故事形成一种“黏性”，或者使人们有一种激情，这样不同的机构通过同样的声音来讲话，把不同的声音理顺，这样有效率的重塑会改变公众对老龄化的理解。

要想重塑有效果，首先沟通方式、对话方式、思维方式要改变，其次是最高层在政策制定方面形成一些改变，就是政策制定者如何制定政策。我们希望把故事融入人们的心灵当中，看一下公众想法中的“沼泽地”在哪里。另外，专家的想法和公众的想法之间的鸿沟怎么样去搭建一个桥梁。所以，第一，要融入一个故事当中，需要理解专家对老龄化的想法是什么，然后把信息传递到公众的头脑中；第二是低洼地区，包括文化、经验，我们也有不同的框架。要了解公众对老龄化的想法，如果问公众什么是老龄化，他们首先想到理想状态：智慧都在增加和积累，继续保持活跃，继续赚钱。但是公共也在谈论悲伤的一面，即关于衰退，更多依赖别人、缺乏控制。有时候大家觉得没有解决方案，有的认为是零和博弈，如果我们给了老年人资源，年轻人就没有资源了。美国的消费者没有把自己看作是老龄人群体，他们认为老龄是别人的事，而不是自己的事，这是错的。

关于老龄化，公共有很多误解。在美国，总体来说都是缺乏理解的，美国人口趋势在变化中，但是美国人确实没有认识到这个问题。另外，人们对整个健康社会的决定对老年人影响多大也缺乏认识。最后，对老龄主义也缺乏认识。在美国，我们谈到了种族主义、性别歧视等，但是对老龄主义没有理解。我们不应该把老人看作一个独立的群体，把他们分割开来。要看老龄化真正的本质是什么。当然，也不能太美化，我们必须认识这个真相，确保这个社会背景能够改变老龄化的政策。如果我们能够描绘未来，我们要确保今后有改变和改善，能够有好的变化解决这些问题。

如何进行这样的计划？在沟通中要避免一些误区，我们必须要有一个社会的解决方案，而不是个人英雄主义。我们需要有个体责任感的计划，要有社区的解决方案。不管我们处于哪种文化，哪个国家，都经历过这样的情况，把老龄化看作一个危机，但还是有机会的，我们应该用正面积极的方法来解决老龄化。只要我们努力工作，有正确的领导力，有正确的承诺，就可以得到一个很好的解决方案。此外，专家和公众是有差距的。专家说这样的变化是正常的，公众认为这种生理变化是负面，我们必须克服这样的差距。专家说要拥抱老龄化，而公众说要和老龄化打一场战役。到底怎么重新设计呢？第一阶段要有各种各样的报告，我们需要正确的报道。另外，我们有工具来改变美国老龄化的情况，这些工具会开发出来。要改变关于老龄化的对话，改变老龄化的说法，我们相信随着时间的推移，会有更正确的决策。

美国退休协会副会长 Gary Koenig认为，老龄化社会中的政策挑战是一个非常重要的话题。美国退休协会过去是美国退休者的一个协会，主要关注65岁以上的人。现在关注50岁以上的人，目的是改善50岁以上人口的福利，并且有社会责任来影响社会和公共政策，帮助那些50岁的人口，并不仅仅是协会会员。

美国、中国和其他国家都经历了这样的老龄化变化，对家人、经济和政府带来深远影响，影响我们的社会安全感。对家人来说，如果有这样老龄化的人口，就需要有人来照顾。美国有越来越多人成为 “三明治”一代——他们还没有离家，还没有成立自己的家庭，却要照顾老人，有时包括一些退休的人；成人又回到自己家里照顾老人。从经济来说，老龄化会让经济放缓，没有年轻劳动力；要满足需求，就必须有各种各样好的雇主优化老人政策；医疗开支会上升。各州的养老计划使政府财政压力陡增；对政府实体的预算也会产生很大影响，是否要有更多护理机构参与进来、更多预算进行老年人护理。美国政府面临着很大财政压力，中美两国都要考虑怎样给养老人口提供更好的支持框架和体系，因为老年人是弱势群体，容易被边缘化。怎么解决人口寿命越来越高的问题，这是世界的共同话题，而且很多老龄人口并没有长期可靠的衣食来源。所以老年人是最弱势群体，怎么样保护这个群体，也是社会的责任。

美国保障的一些教训可以为中国的同行们所吸取。首先看一下工作和职业。在美国，工作时间够长，就可以享受养老金。美国有三个体制：第一，工作时间越长，领取养老金的年度就越少；第二，工作时间越长，有更多的时间存钱，以备养老之用。美国有一个个人账户体制，把工资存起来或者进行投资，以便最后养老。这些养老计划或养老金投资计划使他们有足够的选择余地。但很多工人并没有养老计划；第三，美国各个州有很大财政压力进行养老保障。如果领到养老金的年纪越延迟，对这个州的预算压力会越小。如果更多的人工作得更久，就可以减少老龄化社会带来的一些压力和危机，减少养老支出，提供更多劳动力给市场。

在美国，退休的概念已经发生变化。过去，退休就是什么都不做了，而现在的情况不这样。更多人在他们第一份工作退休之后，又从事了第二份工作，全职或者兼职。一个原因是财力不足，要赚取更多的收入。而随着美国经济的复苏，更多的岗位可能被创造出来。在美国政策上有一个争论，是不是应该支持更多人工作得更久。美国社保系统是各州主导的退休机制，这是对工人强制的医疗保险，所有人必须参加。以州为主导的医疗保障、养老保障还要纳入一些通胀的因素，确保退休人群能够受益于此，最后会有更多人享受到这样的医疗保险，现有的保险金可以保证目前的退休人员有足够的保障。

随着时间的推移，怎样增加人们的工作时间，给政府预算一种平衡的可能性，否则就面临很多筹资和预算的压力。人们想工作，但是面临的健康问题使他不能工作，这个问题怎么解决。美国的政策制定者对双方进行了折中，来保护那些弱势群体。有趣的是，有一种可能性选择，即对蓝领和白领可以采取不同的退休年龄。20世纪60年代，美国曾经有统一的退休年龄，但现在有很多灵活的规定。中国从50岁到60岁，男女和城乡之间退休年龄也不一样，一种可能的办法是，把退休年龄提升一点，男女退休年龄统一一下，但是，这样也会对整个人群带来一些负面影响，因为工作时间会变得更长。

我们需要改变对老年人的感知，打破陈旧的说法，要有新模式，这样大家都会获益。在社区、工作和社会层面，都要鼓励老年人积极正面地融入。我们要建设老年人友好的环境，社会环境和物理环境都要积极正面，让他们对社会贡献最大化，让他们老有所为。

主题二 推动中国老龄事业发展公共政策

主题演讲

人口老龄化是我国的基本国情，老龄化加速发展是我国经济新常态下的重要特征。应对老龄化，积极应对是我国的战略态度。准确把握我国老龄事业发展现状，及时摸清存在的问题，才能提出切实可行的应对举措。

中国老年学和老年医学学会副会长、中国人民大学老年学研究所所长杜鹏认为，2011年以后，中国养老事业进入一个迅速发展的过程，国家采取积极应对人口老龄化的战略，政策、法律等都有非常大的进步。最根本的变化反映在国家对养老服务采取的策略，即政府从直接提供养老服务、直接兴办养老机构转变到购买服务的角色，从原来由政府全面负责转向购买服务、鼓励社会力量开展，政府加强在养老服务政策和监督方面的职责。在政策措施方面，过去这一年是出台政策最多的一年，仅民政部就出台了18项政策。在过去四年里，特别是去年，养老服务进展非常迅速，体现在这几个方面：第一，养老机构建设进入迅速发展时期，这在很大程度上得益于“十二五”规划确立的“9073”目标。第二，城市老年照料中心普遍建立。第三，农村互助养老幸福院，面向健康老人的农村互助养老新形式得到普及，但是生活不能自理老人的照护仍然面临很大挑战。第四，居家养老支持政策提上日程。第五，财政支持力度加大。第六，社会力量发挥了重要作用。但是，中国养老事业仍有不小的挑战：第一，小康社会的养老服务应该是什么样的水平，包括哪些内容。第二，政策越多，越面临碎片化的倾向，越面临着各个地区不同模式的发展趋势。第三，政府资源如何进行整合，发挥出效力。第四，养老服务的目标如何界定。养老服务面向老人的同时兼顾家庭成员的发展，这是下一阶段政策需要重点考虑的。现阶段，有些现实问题已经浮现。一是养老服务相关政策出台后怎么落实。二是社区养老服务成为社区养老服务体系建设的瓶颈，所有政策落到基层居委会以后怎么做好。三是医养结合的制度障碍仍然存在。四是地区之间社会养老服务发展不平衡，长期照护保险与服务体系没有发展。

如何整合资源？第一，政府部门的力量整合。政策的实施应该建立注重实效的协调机制；第二，基础信息整合。如果我们根本说不清社区里住了多少老人，老人的居住方式、健康状况如何，就没办法确立养老服务目标；第三，线上线下的结合。智能养老在老龄服务领域是最受欢迎的一个题目，但智能技术再发达，在网上订到的服务得不到实施，也不可能实现最终的智能养老；第四，农村和城市的整合。养老服务在农村地区之间、城市和农村之间差距巨大，有许多农村的养老设施实际上是空置的，不能够起到实效。很多人说要让农村老人转变观念，但是如果这个条件不能提供有效服务，观念就转变不了，而且会存在很多隐患；第五，购买服务和社会力量之间进行整合。不是放任大企业、房地产企业开发老年住宅，而要看它真正和政府需要的购买服务之间怎么结合，更好地对接服务老年人的需要。

基于出现的实例和已取得的成就，下一步应该从这几个方面着手：第一，严格落实已有法规和政策；第二，明确基本养老服务内容和政府职责；第三，建立完整的信息及监管体系，需要落实到对应每个老人的基本情况；第四，服务设施的建设理念和规模要进行根本改变；第五，真正发挥社区老年照料中心的功能，要有康复人员、社会工作者、医护人员等；第六，社会力量要对接政府需要提供服务；第七，培养并留住养老服务人才。要建立十年或更长的时间战略，真正使这些人能够有职业生涯发展规划，能够留住他们；第八，养老服务发展目标是实现养老服务的保障。养老服务发展不是投了多少钱，建了多少院舍。社区养老服务搞得好的地方不需要那么多养老院，单纯强调养老院比例，不是一个评价标准。

中共上海市宝山区委书记汪泓强调，我国这些年逐步建立起了多层次的养老保险制度，也取得了令人瞩目的成绩。我国老龄化呈现出以下特点：第一是老龄人口基数大；第二是人口老龄化速度比较快；第三是人口老龄化区域差异较大，农村老龄化高于城市；第四是养老抚养比快速攀升，养老金及整个社会经济压力比较大。但从我国人口结构变化趋势来看，未来中国的养老体制，我们养老也面临着巨大的挑战——银发贫困：第一是未富先老。第二是未备先老。老龄体系和老年产业发展，政府机构、社会养老机构、社会组织的奉献和市场化的运作以及整个信息载体的构建准备都不足，但是养老问题已经呈现在我们面前；第三是未老先懒。或者说就业参与不足，养老金的增长快于低收入人群的工资增长。

延迟退休年龄成为各国缓解养老压力的重大举措。我们现在讲渐进式退休年龄或柔性退休年龄，第一个是尊重劳动的价值论；第二，余命时间大大增强；第三是可持续养老金的积蓄量和支付量已经不成比例，交付、积蓄和支付发生了重大的比例失调。这也跟我国长期以来实行单一养老模式，或者养老金的单一模式有关，比较多地依靠基础养老金，没有强调企业年金、职业年金和补充养老金三支柱的关节。

养老服务需求巨大。从全国老龄委公布的数据，目前我国城市老年人空巢家庭，包括独居的，占老年人比例是49.7%，大中城市的老年人空巢比例更高，达到了56%。如果说5%的人需要家政服务的话，需求就超过500万，这个市场是巨大的。健康养老是社会养老的前提，居家养老也好，社会养老也好，机构养老也好，老年人的关注点是能不能看病。但我们要健康养老的自然疗法、自愈疗法和潜在的运动疗法。再者，老有所养、老有所医、老有所为、老有所教、老有所乐和老有所学，老年人学习是兴趣爱好和幸福追求和精神疗法，他不是为了一技之长，有时候是为了追求和弥补年轻时的缺憾，所以把这种兴奋点要结合起来，这个平台就做得越来越大，就会有很多公共事业和市场开发的机制。

老龄化人口带来巨大的投资机会。养老院备好以后，政府基本托底，例如上海的基本托底——“9073”，90%的居家养老，7%的社区养老，3%的机构养老，最近又把机构养老按照市政府的要求提高到3.5%。同时可以利用社会养老机构，但是社会养老和居家养老还是最主要的形式，这样整个的养老市场有很大空间。目前上海老龄化是极其典型的，一个是老龄化转向深度老龄化，第二是老龄人口整体攀升，达到28%，而且在年龄段里，60到64岁占到34%，69岁以下的占22.5%，70岁以上的24.6%，将近20%的人口是高龄老人——80岁以上，平均年龄达到82.29岁，女性高于男性4岁左右。老龄人口的高龄化空巢现象严重，特别是上海大量的空巢老人，社区养老压力更大。社区养老和居家养老都要建立起来线上线下。我们区百岁以上的老人近百位，居委会一天要看他三次，早中晚，晚上他自己会跑到我们社区大食堂来吃饭。他愿意出来，因为他要有社会沟通交流，甚至不愿意跟子女坐在一起，他希望在这个快乐幸福的小区里生活，说明社会养老志愿者和社区管理达到了一定水平。

上海到2020年全面实现服务供给、社会保障、政策支持、需求评估、行业监管五位一体的社会保障体系。养老从政府的全包到政府多层次的保障，以政府为主导的社会运作的方向，政府来搭建平台，为社会力量和企业参与社会养老提供外部条件。以政府为主导的基本养老公共服务，以社会组织为主体的公益性的养老服务，以企业为主的市场化的养老服务三者充分协调，在养老格局上实现社区居家养老服务管理综合化，社区嵌入服务实施功能的多样化，基本养老服务的补贴梯度化和老龄工作的法制化、制度化和规范化。上海把专项补贴和特殊补贴相结合，根据经济状况和家庭情况，以及根据具体的情况有专项补贴，同时对80岁、85岁的老年人每人每天一瓶牛奶，对于百岁、90岁高龄老人，给予专项补贴。

现在上海面临的挑战主要体现在以下几个方面：一是医疗保健支出急剧上升，医疗资源紧张加剧。怎么健康养老也是社会关注的问题。养老问题的多层次需求迅速增长，养老供给结构性失衡凸显，养老机构的床位数缺口是比较大的，大概500多万张。诸多因素交织在一起，使得养老金的供给需求矛盾日益激烈，基本养老金缺口压力增大。二是人口老龄化影响劳动人口数量，家庭储蓄对经济形成较大冲击力。如果不有效延长退休年龄，人口老龄化直接的后果就是劳动力的萎缩。人口老龄化与储蓄率呈现较强的相关性，但是劳动人口下降以后，储蓄余额会继续下降。三是传统养老模式使得家庭结构变迁。我们面临严峻挑战，出现越来越多一个孩子，一对父母，要养四个老人。家庭结构的压力还是比较大的，这个比重要占到90%以上，而国外相对来说机构养老的比例比我们高得多。

要构建多层次立体化养老服务体系，做到六个“老有”。现在把养老院和社区服务中心、二级医院和三级医院联动起来，然后把医院医生定点定时联动起来，政府主导托底和市场特色养老有机结合起来，把社会责任和家庭养老、自助养老和养老的积分制银行结合起来，来搭建智慧养老的信息平台，把这个项目逐步实现服务平台的全覆盖，居家养老实现可视化。居委会在社区服务中把居家养老可视化结合起来，包括严格监管，对统一经济状况审核，行业准入标准的监管和规范公办养老的标准。这些政策在推进过程中使得宝山的养老体系使老百姓感受到老有所养、老有所医、老有所为，真正做到老有所乐，寿命长了，幸福指数高了。

主题三 推动养老事业发展的市场作用

主题演讲

养老事业的发展，需要政府、社会、市场三方合力推动。我国养老事业发展虽然面临严峻形势，但是，人口老龄化也蕴含着巨大商机。在市场发挥作用的领域，要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，让市场提供多层次、多类型、多元化的养老资源和服务，不断拓展养老服务模式。

美国Life Plans公司创始人、研究与发展首席研究员Marc A. Cohen阐述了长期护理融资的公共和私人模式。在长期的个体融资中有三个部分，首先，长期的养老护理是不是有公共和私有方法来进行融资；第二，它们的比例如何，如何合理考虑到国家的资源和政策；第三，是私有还是公有涉及各个政策系统的设计问题，包括是否能够满足最低要求或大部分需求，或帮助大家得到大部分利益，支付情况如何，承受性问题、平等性问题、家庭角色问题如何解决。

长期医疗护理融资需要好好评估，首先要服务融资。在过去，往往是由朋友或家人提供这部分资金，这种护理是支持而非治疗的，目的是帮助不能照顾自己的个体。过去50年，很多人认为这种长期护理是私人而非公共政策问题。只要有家庭很好的护理，就会维持非常稳定的预期寿命。但是，最近在全球发生的社会和人口的变化尤其是中国的老龄化越来越快，且是先老后富，这样的情况远远超过了个人能力，传统由家庭提供的服务现在必须由非家庭成员提供，它不再是家庭或私人问题，而成为社会责任，必须要有与之相应的生产力、劳动力投入，必须要提供相关的基础设施如住房、运输、医疗服务等。所以，在发达国家和新兴国家，必须要有公共政策的介入来解决这个问题，进行服务采购，服务这么多老年人口。因此，更多国家已经开发了相应政策，来解决长期护理的融资问题。

那么，这个系统是如何开发出来的？在OECD国家，他们有公共和私有结构，占GDP不到20%。在发展中国家，如中国，这种政府资助的长期护理不到GDP的0.1%，或只占OECD公共开支的1/8。那种长期护理也是一种社会福利系统，它提供了普遍福利，比如，北欧国家的社会福利很多是通过社会、社会保障和税收；在美国或英国，这样的融资针对社会当中最需要的人，如只有在不能够满足这种支付，或需求超过自己的能力时，才能获得政府资助；法国和意大利还有其他国家的混合系统，如果有时候公共项目不能够达到普遍，更大的支出是由家人资助，或者自己掏钱。像这样公共和私人的组合，很多国家都有这样的政策，我们要实现财政的稳定性和持续性，这是非常重要的。如果没有这样的风险保障，个人就会遇到越来越高的金融障碍和负担。

个体保险是由公共项目决定，在有这种社会保障项目的国家，私人保险也是补充，能够带来一些好的公共利益。英国或美国的私人保险是主要机构进行再保险。但自愿的私人保险并不能弥合这种缺口，所以在许多国家也不成功。在发展中国家，有一些公共的长期保险，几乎没有私人的长期保险。在中国，有些保险公司开出了带有利息的保险项目，但也不是太普及。

中国面临哪些问题呢？公共政策是否可以扩展，可能要通过一些审查的社会办法来覆盖不足的地方。私人保险公司可以起到很大的作用，因为它可以提供很多形式作为补充。怎么鼓励私人部门更多投入保险呢？政府可以出台更多政策，鼓励私人部门参与。对于风险、成本，政府部门应该提供一些培训，使他们对此有所了解，加入到私人长期保险项目中去。另外，监管环境应该进一步宽松，推动产品开发以及消费者保护。对于永远无法自己购买保险的受众而言，希望给他们开发一些产品，覆盖产品开发，保护这些产品。从另一个角度而言，私人保险公司怎么打造一些符合受众需要的产品，可以帮助公众提供一些对成本方面的意识，开发一些基础设施。同时，私营保险公司将极大地影响政策执行。

谈到私人保险，我们有不同的方式，有些国家政府出台了一些政策鼓励私营部门参与到长期保险中来。另外的模式是把融资和照料交付结合在一起，这是很好的商业模式拓展。另外，我们要提供一个很好的服务基础设施，这点非常重要。有些基础设施的成本来自公共部门，但是有了这些基础设施之后，私营保险公司更愿意加入长期保险计划中。现在，各个国家都面临不同的挑战，这对长期保险的开发或持续发展也形成挑战。我们希望公共部门和私营部门的保险部门共同解决长期保险带来的挑战，前期的基础设施应该提供一些基本的平台，在服务基础设施、受众的取向或喜好等方面，并满足新的需求，帮助各个家庭更好地进行受众的护理和照料。政府不应过度决策，但是一定要打造一个基础设施的平台，这样才能更好地激励私营部门参与进来。

上海老年学会会长左学金强调，中国养老保障体制改革要兼顾老龄社会的公平、增长与可持续。中国养老保险体制经过了一些演变，最近几年有很多新政策，特别是今年，机关事业单位养老保险体制改革实现制度并轨，两会宣布今年要出台全国统筹方案，2017年出台延迟退休方案。人口增长对养老保险也有很大的冲击。首先，我国老年人口规模庞大。当然，我们健康状况在改变，今后老年人可以延长退休。在这种情况下，体制支持比是对养老保障非常大的影响变量，体制支持比，即在养老保险中，缴费的人对领取养老金的人的比率。养老金要收支平衡，现收现付，替代率=缴费率×体制支持比。如果体制支持比不断下降，要维持这个等式的平衡，只能增加缴费率或降低替代率，从政治上来说两者都非常困难。其次，养老保险覆盖面较低。到2014年，2亿多人口参加就业，参险人口8000万；城镇就业人口3.8亿，只有63%的人参加了城保；农民工将近2.7亿，只有不到5000万参加了城保。原因是缴费率太高，企业交20%，个人交8%。农民工参保很困难，有些企业不愿为农民工缴正式养老保险；另外，农民工流动性很大，一旦流动，社会统筹养老金的权益就损失掉了，转移接续有困难，特别是农村和城市之间的流动，所以他们自己也不愿意。最近大家比较关心高龄农民工，何谓高龄农民工？就是50岁以上的农民工，现在有将近5000万。他们退休以后没有资格领取社会统筹养老金，尽管有些人过去参加过各种各样养老保险，这也是一个大问题。我们多支柱的养老保险进展非常缓慢，所有参加城保的人不到10%有企业年金。养老回报率非常低，都是在国有商业银行专户存储，利率非常低。

对此，第一，建立非缴费型养老金，或零支柱养老金。这个养老金国家已经有基础，就是城乡居民养老保险。建议零支柱养老金全体65岁以上老年人都可以领取，领多少呢，领人均GDP的0.6%。现在老年人是10%，发零支柱养老金要发掉GDP的0.6%。如果财政收入是GDP的1/4，那么就相当于财政收入的2.4%，总的来说是完全可以负担的。因为有了零支柱养老金，来补贴城乡居民养老保险很多贫困救助的近2千亿财政经费就可以省下来，所以真正纯增加的支出只有1000多亿，这个应该是可以承担的。管理也非常简单，中央财政掏腰包，地方财政不用管，中央财政不够，可以减少对地方的专项转移支付；第二，养老金要全国统筹。建议把养老金全国统筹的缴费率降低到12%。中央承诺替代率40%，就是个人缴工资的12%，退休可以拿到40%。如果替代率40%，缴费率12%，体制支持比应该是3.3%。现在城保的支持比是3%，如果把农民工吸纳进来，就很容易提高到5.12%，就能实现60%的替代率。现在40%的替代率，中央财政是可以赚钱的，未来会把这个钱全部用掉，因为未来老龄化严重了，但是未来可以延长退休年龄。现在有一个新的理念，退休年龄是期望寿命减掉15年，如果未来的期望寿命是男85岁，女90岁，减掉15年，我们可以72岁、73岁退休。当然，这要兼顾不同地区、不同人的利益，一定要把多缴多得，长缴多得制度化；第三，非工资劳动者因为收入比较低，又没有比较容易确认的收入，建议按社会平均工资来缴，按12%的折扣率来缴，但是领取时也要打折，位置转移时可以累加。这个平稳过渡的关键是中央保基础，地方补差距。还要分老人、中人和新人，老人照老办法，新人照新办法，中人把他原来交的钱退一部分到个人账户转化成新人；第四，加强强制性个人账户管理运作，一定不能让地方政府管，让专业的养老基金管理公司来运作，在全国甚至全球范围运作，提高回报率。要推动资源型养老金的发展，对企业年金、职业年金我们已经有一些政策，继续鼓励发挥家庭的养老功能；形成“五个支柱”——零支柱、一支柱、二支柱、三支柱、四支柱的框架。这里关键是要有效率，充分发挥老年人的作用。

参会嘉宾与现场听众认真聆听专家发言