张良保

我国从2009年开始试点新型农村社会养老保险制度，与新农保对应的老农保是指民政部1992年开展的农村社会养老保险制度试点，福建省至2010年约有145万农民参保。福建省政府要求各地按照“积极稳妥、保障权益、分类处理”的原则，做好新老农保制度衔接工作。目前尽管一部分农民已平稳实现新老农保的顺利过渡，但是在实际衔接工作过程中，由于种种原因，且因为老农保自身的问题，矛盾冲突时有发生，导致新老农保衔接工作不能顺利进行。本文拟从维护广大老农保参保人利益、维护政府公信力角度，对新老农保制度衔接进行探讨。

一、三明市老农保基本概况

1992年起，三明市老农保开始试点，截至2013年底，三明市历年累计参保人数143 495人，当前仍在保的133 696人，累计收取保费1.32亿元；历年累计发放人数12 495人，当前在领2 788人，累计发放4 002.67万元；历年退保9 798人，退保占总参保人数的6.83%，退保金额3 307.48万元。

据统计，三明市老农保参保人员中，老农保缴费水平较低，少则几十元，多则十万多元，人均缴费923元。缴费500元以下的占70.5%，500-1000元的占13.9%，1000-5000元的占12.3%，5000-10 000元的占2.1%，10 000元以上的占1.2%。可见缴费1000元以下的参保人员占了绝大多数。

二、新老农保制度衔接中存在的问题分析

（一）福建省对新老农保制度衔接的政策规定

福建省对老农保向新农保制度衔接的总体规定，对符合新农保参保条件的居民，将老农保个人账户并入城乡居民保个人账户；老农保基金并入城乡居民保基金；对已参加其他基本养老保险、享受财政退养待遇以及不愿意向城乡居民保衔接的老农保参保人员，将其老农保个人账户积累总额一次退给本人，终止保险关系。

（二）制度衔接中存在的问题分析

⒈利率下调，造成无法兑现原预测的参保人待遇标准。当年老农保制度设计参照商业保险模式，在20世纪90年代高利率情况下设计的支付标准，因银行存款利率的不断下调，致使对参保人宣传的养老金标准无法按当年预测（兑照）标准支付。以一名40岁农民缴费1000元为例，按增值利率12%原预测的其60周岁时每月可以领取养老金85元，由于银行利率从10.98%下调至2.5%，老农保增值利率也不断下调，现在每月只能领取20多元。

⒉老转新后个人账户养老金会有损失，使老农保参保居民不愿衔接。

2009年新农保试点后，《福建省人社厅关于做好老农保与新农保衔接过渡等工作的通知》要求16-59周岁未领取老农保养老金的参保人员，将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，并入后个人账户养老金计发系数由原老农保的116统一为139（与新农保、职工基本养老保险计发系统一致），由于计发系数变大，造成个人账户养老金减少。以个人账户积累额5000元为例，按老农保计发办法每月可领43.1元，按新农保计发办法每月可领36元，每个月少领取养老金7.1元。

⒊统一待遇领取年龄规定，造成老农保参保人员少领养老金。20世纪90年代，由于当时老农保可以选择50周岁或55周岁启领，当时很多人就选择了50周岁或55周岁领取养老金并写在养老保险手册上，2001年10月，闽劳社〔2001〕635号文件规定：“自本通知下发之日，启领年龄一律确定为60周岁。”这对于原来选择50周岁或55周岁领取的参保人来说，就将少领5年或10年的养老金。原来养老保险手册上写明的领取年龄不能兑现，这将使政府失信于民。

三、新老农保衔接中产生问题的原因分析

（一）老农保以实际偏高的利率为

主导宣传揽保

据悉，国家一年期银行利率1991年4月是7.56%，1993年5月上调到9.18%， 7月又调到10.98%，老农保基金增值利率也由8.8%上调到12%，适逢老农保刚开展试点工作，福建省、三明市及所辖各县（市、区）都成立了老农保经办机构，经费自收自支，从收取的保费中提取部分管理费和超利分成。经办机构为了自己的生存，加上有了做强做大的想法，都想多收保费。但是老农保没有可吸引人的地方，只好在利率上做文章，以高利率（12%复利增值）制定预测表，像商业保险那样去向农民宣传，达到让其参保的目的。但是国家银行一年期利率却一路下跌，1996年5月的9.18%，随后7.47%、5.67%、5.22%、4.77%、3.78%、2.25%，直到2002年2月下调到1.98%，跌到了谷底。由于老农保增值利率是随着银行利率调整而调整，这就造成了当年的宣传预测表成了一个谎言，老农保参保居民觉得受到了欺骗。

（二）老农保政策不规范，造成衔接困难

主要体现在二点：一是参保人员缴费和领取待遇年龄的规定随意性较大。按民办发〔1992〕2号文规定，缴纳养老保险费年龄为20周岁以上、60周岁以下，领取养老金的年龄一般在60周岁以上。但实际缴费年龄最低为0岁，领取待遇年龄为50岁和55岁不等。二是参保人员缴费标准不同。民办发〔1992〕2号文规定“养老保险费预缴年数一般不超过三年”，但各地趸缴上万元的都有，沙县最高金额甚至达到了10万元以上。

（三）农民对政府的不信任，导致衔接困难

农民对政府的不信任，由来已久，而农民这种对政府不信任的预期在老农保实施及衔接过程中不幸又言中了，这反映在国家对于老农保基金保值增值利率的频繁调整上，银行利率一降再降，老农保基金既没有兑现其高额保值利率，也没有保证其复利计算的增值积累；接下来2001年又把领取年龄从50周岁、55周岁调整到60周岁；再加上这次衔接更是直接把个人账户养老金计发系数直接从老农保的116增加到139，老农保参保居民的利益再次受到损害。

四、促进新老农保制度

平稳过渡的思路与对策建议

（一）新老农保平稳过渡的思路

老农保实施过程是我国探索新型农村社会保障制度的有益实践，对于我国建立科学、合理的农村社保制度发挥了重要的促进作用。根据省政府的要求，在具体衔接过程中应注意以下三个原则：

⒈保障权益的原则。无论新农保还是老农保，面对的都是广大的农村居民，也是相对弱势的群体，老农保制度的中止是政府的行为，参保人员没有过错与责任，所以在制定并轨衔接办法时，应基本上按原老农保政策规定给予兑现，待遇要在老农保的基础上叠加，从而最大限度地保护参保农民的合法权益。

⒉维护制度严肃性和持续性的原则。新老农保制度均由政府部门制定，虽然老农保将被城乡居民保（新农保）替代，但老农保制度运行的教训与经验，为新农保制度的建立做出的探索与贡献不可否认。所以，新老农保制度并轨时，既要实现无缝对接，又要妥善解决老农保的债权与债务，化解老农保工作的失误，不再扩大和引发新的社会矛盾。

⒊弥补的原则。就是参保人因利率下调、物价上涨、人民币贬值，再加上老农保养老金22年来从未调整提高等因素而使参保人利益受损的弥补措施。

（二）对策建议

⒈对参加老农保已领取养老待遇人员的衔接办法。年满60周岁且已经领取老农保养老金的人员，保持原待遇不变，按待遇叠加原则直接加发新农保基础养老金，并将老农保个人账户余额转入新农保个人账户。

⒉参加老农保未达到60周岁且未领取老农保养老待遇人员的衔接办法。未满60周岁且未领取老农保养老金的人员，应按新农保规定参保缴费，老农保个人账户并入新农保个人账户。年满60周岁时，对个人账户中合并前的老农保缴费积累额，按照老农保待遇计发办法计发老农保养老金；对账户合并后的个人账户积累额（扣除合并前的老农保缴费积累额），按照新农保待遇计发办法计发个人账户养老金，并将老农保养老金与新农保个人账户养老金、基础养老金合并发放。

⒊退保。参加了老农保，但又不符合城乡居民基本养老保险参保条件的人员，应办理老农保退保手续，将老农保个人账户储存额一次性支付给本人，并终止老农保保险关系。

⒋加发养老金，维护参保人利益，实现制度平稳衔接。

⑴加发过渡性养老金。对将老农保个人账户衔接到城乡居民基本养老保险个人账户的老农保参保人员，按本人老农保个人账户金额除以新农保国家规定最高缴费档次500元，予以加发过渡性老金，所得商低于1的按1元加发，大于1的取整加发。

⑵对老农保参保人员加发缴费年限养老金。制度实施时未满60周岁且未享受老农保待遇的人员，将老农保个账积累总额转入居民保个人账户，按老农保个账积累总额除以100折算缴费年限，折算年限最长不超过参加老农保至当地新农保制度实施的年数。建议对老农保参保人员每折算一年缴费年限，每月加发养老金1元。

（作者单位：三明市城乡居民社会养老保险管理中心）