殷跃飞

[摘要]民族法律规范是我国调整国家内部民族关系的重要方式，历经数十年的发展，我国已经初步形成了较为完善的民族法律体系，并取得了重大成就。但是，目前我国民族法律体系仍然存在着立法空白、法律法规政策化等问题。本文首先对我国民族法律体系的形成历程及其基本构成内容进行概说，再以民族法和法理学角度对其目前面临的问题进行探讨，以期对进一步完善该法律体系提出有益建议。

[关键词]民族法律；体系；问题；对策

[中图分类号] D920.4

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-044

[文章编号] 1671- 5918（2015）09-0094-02

[本刊网址] http：//www.hbxb.net

建立健全我国的民族法律体系是构建具有中国特色的社会主义社会的重要议题之一，也是“依法治国”的基本要求。民族法律体系是指，由不同的国家机关颁布实施的不同层次、不同种类、不同效力构成的，内部层次分明、分工明确、协调统一的调整一国内部民族关系的法律规范的整体。

一、我国民族法律体系的发展过程

（一）1949年-1956年的初步发展时期

这一时期的民族法律法规主要有：1950年颁布的《培养少数民族干部试行方案》；政务院于1952年颁布的《关于保护一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》和《民族区域自治实施纲要》；1954年《宪法》中关于民族问题的相关规定；国务院于1955年《关于建立民族乡的若干问题的指示》等。这一时期的民族法律法规以实现国内各民族之间的平等，废除民族歧视和民族压迫制度为主要任务，为我国民族法律体系的起步奠定了坚实的基础。

（二）1957年-1965年的停滞时期

这段时期，由于国内受到“左”的错误思想的严重影响，除了若干民族自治地区制定了《人民代表大会和人民委员会组织条例》外，几乎没有其他任何新的民族法律法规再被颁布。

（三）1966年-1976年的空白时期

这一时期的民族法制突出表现在1975年颁布的《宪法》中的若干规定，其保留了民族区域自治和民族自治地方的自治机关的相关条款，同时，也取消了1954年《宪法》中规定的各项地方自治权的具体内容。

（四）1978年至今的快速发展时期

自1978年党的十一届三中全会后，党恢复了实事求是的思。民族法律体系在这一时期得到了长足发展，主要体现在：第一，1978年-1988年期间主要有，1982年颁布的《宪法》中的有关民族问题的规范，1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》等相关法律文件。第二，1989年-2002年期间主要有，1991年国务院颁布的《关于进一步贯彻实施（民族区域自治法）若干问题的通知》，1993年国务院颁布的《民族乡工作条例》和《城市民族工作条例》等相关民族法律规范文件。第三，2003年至今，于2010年确立并初步形成了具有中国特色的、较为完善的社会主义民族法律体系。

二、我国民族法律体系的基本构成内容

（一）民族自治地方的民族法律体系

第一，民族区域自治法。自1984年颁布《中华人民共和国民族区域自治法》以来，该法律始终是我国民族自治地区的法律体系的核心并居于民族法律体系的最顶层。作为国家基本法律之一，民族区域自治法对民族自治和民族关系等重大问题做出了原则性规定。同时，这一基本法律在保护少数民族同胞的合法权利、促进民族自治地方的稳定发展、维护祖国民族统一等方面做出了巨大贡献。

第二，专门法律、行政法规和部门规章。这是指全国人大常委会、国务院及其所属部门就民族关系中的某一个领域或者某些问题制定的专门法律、行政法规和部门规章，这是保证宪法原则和《民族区域自治法》可以顺利实施的一个重要环节，对进一步落实《民族区域自治法》有着这关重要的作用。

（二）非民族自治地方的民族法律建设

随着社会主义经济的不断发展，大量少数民族公民散居于非民族自治地方城市、农村之中，针对这部分少数民族的权利保护，在民族自治地方的民族法律体系之外的其他法律、法规中制定了相关条款和规范。目前，也有一些地方政府针对散杂居少数民族权益保护的问题制定了相关的地方法规、规章。

三、我国民族法律体系目前存的若干问题

（一）民族法律的实施力度不足，且某些领域属于立法空白区

纵观我国当下的民族立法，不管是在《民族区域自治法》中，还是在行政法规、部门规章中，我们不难看出其中缺少确定的、具体的和可操作性强的法律规范，大多的条文都是具有政策性、原则性、指导性和规范性的条款，而且几乎都没有规定法律责任。

在整个民族法律体系中，我们不难看出，有关《民族区域自治法》的配套法律法规很不完善，国家立法机关关于民族专项问题的专门立法方面至今仍是空白。

（二）民族法律法规政策化问题

民族法律体系中的法律规范的政策化会大大削弱其作为法律规范一般指引作用，我国民族法律政策化主要表现在以下几个方面。第一，在法律规范的整体逻辑结构方面，我国民族法律规范缺乏明确的否定性法律后果，导致其整体逻辑结构的不完整性。我国民族法律规范中的两条法律责任只出现在了2005年颁布的《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》中，无论被从质量还是从数量上看，这仅有的两条法律责任规范并不是很理想。第二，在法律规范的规范用语方面，过多的政策性用语出现在我国的民族法律规范中，其中不乏一些用语更是直接照搬了当时的国家政策的表述。第三，在法律规范的内容方面，我国的民族法律规范所确立的权利和义务、职权和职责比较抽象。

民族法律法规政策化也会带来一些负面影响：首先，民族法律规范的逻辑上的不完整性会损害法律的权威性和强制性，导致司法救济的丧失。进而导致当社会中出现违反民族法律法规的行为或者现象时无法对其进行制裁和惩罚，少数民族公民的合法权益受到不法侵害时难以从民族法律中需求到司法救济。其次，民族法律规范被政策化有悖于“依法治国”理念。endprint

四、我国民族法律体系问题的相关对策

（一）提高民族立法技术，填补我国民族法律空白

我们应该建立完善的民族自治地方立法的程序，这是立法技术的重要问题。立法程序的完善有助于提高民族法律的立法质量，降低立法成本。此外，还要培养一批高素质的立法人才，因为立法者素质的高低直接决定了其立法的效率。因此，立法者的素质和立法程序的完善有利于提高民族立法的质量和效率。在这两方面都做好的基础之上，才能制定出符合当今社会发展和民族特色的民族法律法规，进一步完善我国的民族立法体系，填补民族问题、民族关系的某些方面的立法空白。

（二）建立合理的民族法律清理制度，加强我国民族法律的规范性和系统性

目前，由于我国民族法律法规效力层级的多元化、法律法规之间的冲突愈演愈烈的实际状况，我们更应该建立科学系统的法律法规清理制度，建立完善的针对不同立法主体的监督机制，以促进各级立法主体积极行使相关立法权力。建立合理的民族法律清理制度，有利于废止那些与社会实际严重脱节的法律法规。此外，建立合理的法律清理制度还有重要的作用就是：使我国的民族法律体系内部在法律规范的整体逻辑结构上更加严谨；在内容上相互贯通、门类齐全；在运行实践上有利于严格执法、司法和守法。

在加强民族法律规范性和系统性方面，我们还应注意到的方法有：第一，民族法律汇编，就是以一定的目的或者标准把有相关民族法律规范文件进行系统性的整理并汇编成册。第二，民族法律编纂，是指按照不同的类别对全部的民族法律规范文件进行统一的整理、修改或者补充，也可以在此基础上制定新的系统化的民族法律。

（三）加强民族法律规范的可操作性，防止民族法律法规的政策化

导致我国民族法律规范缺乏可操作性的原因有很多，其中最重要的一点就是因为地方民族立法主体对所享有的立法权力的消极行使。同时，地方自治权与一般地方机关的权力之间的范围划分不明确，导致其所出台的地方民族自治法规大多是对上位法的抄袭和重复，这也是造成我国民族法律规范的可操作性不强的重要原因之一。在完善民族法律体系的过程中，我们不仅要重视追究由于“作为”而引起的侵害的法律责任，而且更要重视追究由于“不作为”而引发的损害的法律责任，要在相关法律中明确规定地方自治机关不积极行使自治权的法律责任，否则，民族区域自治制度就会沦为一纸空谈。同时，应规定由人民代表大会对民族法律规范中的模糊规定进行立法解释，这对于加强民族法律规范的可操作性，防止民族法律法规的政策化是十分有利的。

参考文献：

[l]陈凤林.试论中国特色社会主义民族法律体系建设[J].民族与宗教，2010（3）.

[2]吴斌，陈观成.关于完善民族法律体系的实证研究[J].西南民族学院学报，2002（7）.

[3]张殿军.加强民族法律清理促进民族立法和谐统-[J].内蒙古社会科学，2010（1）.

[4]姚艳.民族法律规范政策化问题的法理思考[J].西南民族大学学报，2010（2）.

[5]赵遵国.浅议我省民族自治地方自治条例的修订工作[J].人大研究，2008（8）.endprint