张海滨

摘要：近年来，非法集资活动在我国屡禁不止。非法集资具有严重的社会危害性，政府通过多方努力打击非法集资行为，取得了一定成果。打击非法集资有利于保护人民群众财产安全，维护良好的经济金融秩序。研究非法集资具有十分重要的意义。将分析我国非法集资的现状、非法集资出现的原因及打击非法集资遇到的困难与障碍，最后提出政策建议，以期更好地促进打击非法集资工作的开展。

关键词：非法金融；非法集资；认定；处置

中图分类号：F23文献标识码：A文章编号：16723198（2015）04009803

近年来，非法集资活动在我国屡禁不止，2013年非法集资发案数量、涉及金额、涉案金额、参与集资人数均超过以往常规年份的平均水平，发案区域涉及全国所有省份和87%的市（地、州、盟）。并不断向新行业、领域蔓延。非法集资具有很大的社会危害性，损害了人民群众的切身利益，严重干扰了正常的经济金融秩序，影响金融市场的健康稳定发展。政府通过多方面的努力打击非法集资活动，取得一定成效，但是效果还不理想。本文将在深入分析非法集资产生原因与打击困难的基础上，提出政策建议，更好地减少与打击非法集资活动，以期形成良好的经济金融秩序。

1非法集资产生的原因

非法集资的产生是由于多方面因素综合作用的结果，笔者认为非法集资的产生主要由以下五个方面的原因造成的。

1.1居民投资渠道窄

我国居民的金融投资渠道比较狭窄，股票、基金、债券市场的投机性太强，房产、期货等投资门槛及风险较高。很多居民缺乏相应的专业知识，“庄家坐庄，散户买单”的情况屡禁不止，股票价格不能反映企业价值，居民的投资需求无法从正规途径获得满足。同时，我国通货膨胀压力长期存在，通胀预期的管理任重道远，居民定期存款长期负利率。居民意识到存款就是贬值，居民家庭部门财富受到通货膨胀的严重侵蚀，急需为资金寻求高回报出路，客观上为非法集资提供了一定的资金来源。

1.2中小企业融资渠道不畅通

我国中小企业融资渠道不畅通，对民间资本融入资金有迫切需要，这为非法集资分子提供了非法集资犯罪的沃土。我国国家宏观的金融调整政策以及中小企业自身的不足使得中小企业融资存在很多障碍。一方面，国家引导经济发展，加快中小企业的经济转型升级。从宏观金融领域，国家引导金融市场资金朝着国家规划的经济领域流动，很多中小企业不在这些领域，无法获得金融市场资金。另一方面，商业银行放贷有一定的风险与利润要求，多数中小企业内控机制、财务管理制度不健全，企业规模小，利润有限，经营风险大，发展前景不明朗等因素影响银行对企业的放贷，导致相当一部分中小企业无法获得发展所需要的资金。中小企业的巨大融资需求为非法集资提供了良机。

1.3违法犯罪风险成本低

现行法律对非法集资的处罚过轻，威慑作用不强。对于非法集资分子来说，被司法机关抓获和判罪是一种风险，也是一种成本。这种风险成本包含两层含义。第一是非法集资分子被司法机关抓获及定罪的可能性。由于侦办非法集资案件更费时费力，不出成绩，司法机关确实没有理由主动进行立案侦查，同时此类案件涉案人员多、资金流向复杂、处置难，查办此类案件有较大的政治风险及压力，处置不当会影响司法机关的声誉。有学者指出，我国非法集资案件与其他犯罪案件相比，其实际受查处的比例比普通刑事案件低。第二是犯罪分子被查办的情况下面临的刑罚轻重。在我国，很多检察院和法院出于谨慎考虑将一些集资诈骗犯罪行为定义为非法吸收公众存款罪，大大降低了犯罪分子的犯罪成本，降低了刑罚的威慑效应。通过以上两个方面，导致犯罪分子面临的风险成本十分有限，威慑效应不强。

1.4非法集资监管体系对非法集资的监管不力

我国的非法集资监管体系存在不足，难以形成处置非法集资工作机制的合力。一是有关部门对于非法集资的重视程度不够，有些部门对于非法集资的危害性认识不足，对于非法集资警惕性不高，错失了早期处置非法集资的时机。二是非法集资处置是一个多部门协调的复杂工作，但是，现实中银监部门可以对金融机构的金融活动进行监管，对于其他企业、个人的金融活动则无权介入；工商管理部门负责企业资格的确认、工商执照的颁发，以及按照法规监管企业是否超范围经营等；公安部门只对涉嫌犯罪的案件进行立案侦查。各个监管部门之间信息不通畅，虽然建立起了市、县两级的非法集资工作领导小组，明确了相关制度与职责，但是这些部门之间信息沟通不够及时，不能及时对非法集资的舆情进行分析，错失了处置的好时机。由于涉及多个部门，政策性强，情况复杂，相互之间协调存在一定的困难，导致难以形成合力，更好地处置非法集资。三是权力腐败介入非法集资导致监管不力。一部分官员和银行内部员工参与到非法集资过程中，共享集资的收益，削弱了监管部门的监管作用。无论是湖南湘西州非法集资，还是浙江金华、台州频发的非法集资大案均有党政机关人员参与，银行从业人员也参与其中。

1.5公众有“暴富”与从众心理，缺乏风险意识与法制观念

一是非法集资承诺的利息收入较高，非法集资分子往往鼓吹“高额回报”、“钱生钱、利滚利”、“风险小、获利高”等，很多居民受到诱惑，将理性投资意识抛在了脑后，甘愿冒风险参与到非法集资之中。二是居民具有从众心理，很多亲朋好友参与到非法集资过程中，获得了暂时的高利息，朋友之间的相互信任使得居民盲从，参与到了非法集资。三是居民缺乏风险意识与法制观念，只看到非法集资承诺的高额利息，没有看到非法集资本身的巨大风险；居民对非法集资相关的法律法规不清楚，我国法律规定非法集资“风险自担、损失自负、法律不保护、政府不代偿”，居民往往认为一旦出事，政府会想办法解决，存在侥幸心理，盲目参与到非法集资之中。

2打击非法集资遇到的困难与障碍

在实践中，打击非法集资工作存在很多的困难与障碍，主要体现在以下五个方面。

2.1打击非法集资的法律制度不完善

为了更好地打击非法集资，从1995年开始，全国人大、国务院等出台了10余项打击及遏制非法集资活动的规范性文件及司法解释。2010年最高人民法院发布《关于审理非法集资刑事案件具体应用若干问题的解释》对于非法集资的概念作了明确说明，解释了非法集资与非法吸收公众存款、集资诈骗罪的区别。但是，在实际操作中，这些法律比较笼统，不够明确与完善，导致基层监管部门在判断诸如集资业务如何管理，界定集资行为是否违法，与民间借贷行为区分时感到无所适从。

2.2预防难

如上文所述，非法集资案件的发生是由很多原因造成的，在非法集资分子犯罪成本低，居民追求高利息，中小企业融资需求强烈的客观情况下，造成非法集资案件发生具有一定必然性。同时，非法集资案件往往以合法形式为外衣，一些非法集资案件初期表现为民间借贷，大量社会资本进入民间融资中介机构，游走于法律的边缘。但是由于目前对民间融资的监测缺乏有效手段，导致预防非法集资存在一定的困难。

2.3发现难

非法集资形式多种多样，同时具有一定的隐蔽性，导致非法集资很难被发现。1999年，中国人民银行颁布的《关于进一步打击非法等活动的通知》中归纳了七种非法集资形式；2007年，国务院法制办归纳了四大类，十二种非法集资形式；可以看出，非法集资的形式不断发展，而且多种多样。非法集资往往以合法经营的外衣吸收公众资金，同时组织者为了获得更多的资金，初期能够按照承诺支持高息，使得参与者乐意参与其中，也乐意让身边人参与其中，直到非法集资资金链断链，参与者才会报案。更有甚者，宁愿遭受损失也不乐意暴露真实情况。

我国对非法集资的监管体系，也使得发现非法集资的苗头比较难。各监管部门按照其职责分工办事，相互之间信息不共享无法获取非法集资的全部信息。这样的监管体系使得非法集资在初期很难被发现，往往非法集资到了一定的规模，资金链断裂等情况出现，监管部门才能获得相关的信息。所以，发现非法集资的线索具有一定的难度。

2.4认定难

在非法集资的认定中存在两个方面的困难。一方面特定对象与不特定对象的区分。集资的特定对象通常指单位的职工、亲戚、朋友等，但是亲戚、朋友具有很大的伸缩性，给认定带来很大的困难。另一方面，集资性质认定存在困难。集资诈骗罪构成要件之一就是以“非法占有为目的”，而许多集资者多以生产经营为理由，初期表现为民间借贷，资金链断裂之前其性质很难界定，是否以非法占有为目的很难判断。以浙江吴英集资诈骗案件为例，浙江金华检方指控吴英以非法占有为目的，而辩方认为吴英的资金基本上都用于公司经营，而且主观上希望通过经营归还借款，不具有非法占有目的，双方争辩的焦点在于吴英主观上是否以非法占有为目的，这是集资诈骗犯罪认定的关键。

2.5处置难

为了提高打击非法集资的效率，2007年，我国成立了银监会牵头、18个部门组成的处置非法集资部际联席会议；2008年，《处置非法集资工作操作流程》明确政府主导、属地管理、协作配合等工作原则，明确规定了部门职责、性质认定及处置程序等，有助于非法集资案的处置。但是，非法集资的处置依然有很多障碍。一方面，非法集资处置的一个关键问题是对犯罪数额的准确把握。非法集资案由于涉及人员多、内部管理混乱、资金项目复杂，非法集资分子都不清楚自己集了多少资金，支付了多少利息。同时，参与者往往无法提供损失数额，甚至部分受害者不主动报案、不肯承认自己受骗，这给案件的调查取证带来了很大的困难，公安机关在查处过程中难以全面、准确、及时地查清全案。另外，一些非法集资分子利用互联网异地非法集资，服务器设在海外，涉案区域广，给公安机关取证带来很大的难度。另一方面，非法集资案涉及的群众数量大，时间跨度长，涉案区域广，犯罪分子将资金用于支付前期高额利益，或者挥霍转移，导致形成巨大的损失，给参与者带来无法挽回的经济损失与精神痛苦，如果在债务清退上处置不当，就容易引起上访、闹事等社会不稳定行为，造成局部社会治安的动荡。

3政策建议

根据非法集资出现的原因及打击非法集资存在的困难，笔者认为可从以下几个方面着手，更好地打击非法集资。

3.1完善相关法律法规

一是国家要根据非法集资工作中的实际情况，建立与完善非法集资相关的法律法规、地方性法规、部门规章等法律法规体系，明确界定民间借贷与非法集资业务；二是提高对非法集资的处罚力度。法律明确集资诈骗罪与非法吸收公众存款罪的界限，提高可操作性，提高非法集资分子的违法成本。

3.2提高对打击非法集资工作的重视，完善工作机制

一是提高对非法集资工作的重视。各级政府应该意识到非法集资的严重危害，充分调动各方面力量，严厉打击非法集资。二是设立专门的处置非法集资工作经费，并将其纳入政府财政预算，为处置非法集资工作配备专门的人员，从人力、财力等方面为处置非法集资提供支持。三是研发非法集资法规信息系统，各成员单位及时将获得的相关信息录入信息系统，实现上下级、各成员单位之间的信息共享。四是坚持以政府为主导，建立健全失职问责机制，切实发挥联席会议的作用，定期或不定期召开会议。各级政府的打击非法集资领导部门及时对各成员单位打击非法集资工作的开展情况、信息报送情况等进行检查与通报，并根据情况进行相应的奖惩，督促各单位落实相应职责。五是各职能部位要在处置非法集资领导小组的领导下，各司其职，积极配合，形成打击非法集资的合力。

3.3处置关口前移，建立应急机制，严厉打击非法集资

一是“打早打小”，把风险控制在萌芽之中。处置非法集资工作要“打早打小”，建立相应的制度与机制，切实做到“早预防、早发现、早调查、早处置”，前移处置关口，一旦发现，及时介入与查处，将非法集资打击在萌芽状态。

二是建立应急机制，确保突发事件处置有章可循。非法集资案件严重威胁社会和谐稳定，一旦引发群体性事件，一定要快速反应，及时上报上级单位，妥善处置，最大限度地减轻人民群众的经济损失。

3.4优化民间借贷的生态环境，满足居民、中小企业合理的金融服务需求

一是优化民间借贷的生态环境。进一步建立健全民间借贷的服务体系，为民间借贷的发展提供必要的信息、人力资源等服务，加强对相关机构的监管，使得民间借贷在阳光下运行，促进民间借贷规范发展，以合法身份更好地支持区域经济与中小企业的发展。二是增加针对不同年龄段居民的有效投资渠道，引导城乡居民个人投资多样化，通过公共媒体介绍各种理财产品，为社会公众提供更多合法的理财渠道。三是银监部门加强对银行机构的引导，引导银行机构加大对中小企业的贷款发放，更好地满足中小企业的资金需求；地方政府金融办负责协调相关部门与银行密切配合，加强对不符合授信准入条件的中小企业的跟踪、辅导，帮助其尽快适应信贷准入条件；中小企业应该尽快完善相关的规章制度，促进自身良性发展，使其能够满足银行的信贷准入条件。四是进一步深化投融资体制改革，降低门槛，放宽条件，让更多的企业有上市融资的资格，扩大企业的融资渠道。

3.5加大对社会公众的宣传教育，提高社会公众理性投资意识与风险防范能力

一方面，广泛利用电视、广播、互联网等媒体，开展风险提示，通报非法集资的特点，犯罪手法，揭露非法集资的社会危害性，宣传非法集资的法律法规，增强公众的风险意识与辨别能力，消除居民的“投机暴富”心理。

另一方面，充分发挥银行机构网点多的优势，利用多种途径宣传非法集资的相关知识。

参考文献

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