刘子辉+卢佳尉+杨维

摘要：在中国全面化的城镇化的大背景下，小池镇以“四化同步”的方式来响应政府的这一政策。那么城镇化的进程到底为失地农民带来了什么影响？为了解决失地对农民的影响及让他们走一条可持续发展的道路。通过下乡与当地政府、农民详细交谈，了解其失地对农民收入的影响情况，通过比较城镇化前后及与邻近区域的非城镇化对比，得出了失地使农民的收入下降的结论，并提出相关建议。

关键词：城镇化；失地农民；收入影响；可持续生计

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2015）04002003

1绪论

1.1选题背景

现阶段我国的城镇化是随着我国社会生产力的不断发展和市场经济不断完善的必然结果。不断减少农民数量，提高城镇化水平是我国现代化的根本出路。城镇化是农村人口转移的一个重要后果，主要表现为农村人口转化为城镇人口和城镇不断发展完善的过程。城镇化的推进，使人口、经济等各种资源由分散无序状态转变成为高度集中的有序状态，资源经济的重组推动了城镇的经济发展和社会繁荣。城镇化的推进表现为在城镇规模扩张的基础上城市功能的提升和完善，而城市规模扩张致使大量的城郊结合部的农民失去赖以生存的土地。

农民失去的土地一般用于以下四种用途：农村集体土地被国家用作基础设施建设（如高速公路、铁路、桥梁等）和公共事业等建设（如学校、医疗中心），农村土地被国有化；村占用集体土地用于非农产业生产建设，致使原来务农人员被迫放弃农业生产；房地产开发商根据政府规划，通过正规程序利用农村土地进行非农建设，农民失去土地；根据政府绿化工程规划，农民土地必须进行绿化建设，不可用于农业发展建设，农民虽然归属集体所有，但农民失去了对土地的实际支配权。

1.2研究意义

针对我国失地农民的问题，学术界和政府部门都予以了高度的重视，并且上升到一定理论高度予以解决。但是，他们只是局限于针对失地农民权益问题就事论事，侧重于解决他们眼前的问题，特别是政府实际工作部门没有用“农民可持续发展”的视野去宏观和系统地制定具有战略意义的策略。认识高度的匮乏导致政府行动措施乏力，无法从根本上解决失地农民生存与发展问题。系统全面地研究失地农民困境和权益问题，以一种可持续发展的思维去剖析深层次原因，并且相应完善失地农民保障政策，切实地为他们的生存和发展提供有力保障，使得他们真正共享国家城镇化发展成果并成为一个“城市人”，对推动我国城镇化健康发展，维护社会稳定和社会和谐具有重要意义。

2数据分析总论

本次调研我们共访问了413名群众，其中最小的16岁，最大的72岁，由下图可见近80%的受访群众年龄在20～60岁之间，从而保证此次调研能够比较科学、合理、全面的反映出被调查地区的真实情况。

图1受访对象年龄结构示意图2.1失地农民年龄分布情况及文化水平高低

关于小池镇的失地农民年龄以及其文化程度的问题，我们做出了详细的数据统计。其中我们以问卷调查的形式进行开展，所得的数据用饼图表示，这样能够更加直观的了解所得数据以方便下面我们的研究。

图2失地农民的文化水平比例（1）根据图1可知，失地农民趋于老年化。其中将近90%是40岁以上的老人，而40岁以下的青壮年仅有11%。这说明家庭的老年劳动力的再就业产生影响，也同时剩余青壮劳动力会倾向于外出打工。

图3失地农民的文化程度（2）由图2和图3知，文化水平普遍偏低。失地农民高达93%只有高中及以下文化水平，其中小学及以下受教育水平高达50%以上。这说明失地会让这些学历低的再就业产生很大影响。

2.2黄冈市黄梅县小池镇农民被征地政策

根据政府负责人介绍给我们的小池镇农民的补偿政策是：

（1）“征地保障”安置模式。

①政府会以每亩20150元对农民的土地进行收购。

②政府会帮助失地农民获得就业岗位，不至于失去收入来源。

③对于房屋拆迁的失地农民，政府会以一定的面积比例以商品房补偿。

④对55岁以上老人支付养老保险。

分析：这种补偿安置方式正是遵循了现阶段土地作为生产生活资料“养家糊口和社会保障”，只要有土地就不用担心老无所靠这样一个客观事实而建立起来的新型的补偿安置方式。

我们科研团队下乡调研实际补偿方式：

（2）一次性货币补偿安置。

即政府或开发商一次性付给失地农民一定数额的征地补偿费用，不负责因失地导致的其它问题。根据我们科研团队调查的结果，小池镇就是沿用这种方法。被征地农民毎亩地可获得20150元。

分析：这种补偿安置模式简化了政府、开发商、集体经济组织和农民在征地补偿安置方面相互扯皮的繁杂过程。但这种最简单的补偿安置方式也突显了一些弊端。

表1两种补偿方式的利与弊

补偿方式利弊“征地保障”

安置模式①多层次为农民考虑

②解决了农民的后顾之忧保障制度很难确定，实施难度较大一次性货币

补偿安置

①简化补偿安置的过程

②高效率、避免发生争执①没有反应土地是农民最基本的生活资料

②没有考虑不同年龄段的失地农民

③没有考虑生活中的货币利率。3征地情况分析

3.1整体征地情况

小池镇自从进行城镇化以来，就取得了飞速的发展。截至2014年为止，拆迁面积已经达到了544.96亩。本次我们调研小组经过调查发现，小池镇征地类型大致可以分为三类：一是居民住房和耕地，征地面积达到447.36亩，比重达82%；二是其它建筑物，征地面积为70.9亩，比重13%；三是坟墓搬迁，征地面积为26.7亩，比重5%。其中一第一类为主要征地类型，所占比重也最高（见图4）。

图4征地面积3.2征地主要用途

图5小池征地用途小池镇征地的主要用途主要是用于社会服务和社会保障体系的现代化建设中心。

3.3失地农民收入减少原因分析和就业期望分析

（1）失地农民收入减少原因分析。经调查发现，面临着生活来源的消失和转变，农民集中反映收入急剧减少。之所以会出现这样的现象主要有以下两方面原因。

①失地农民自身的原因。小池镇失地家庭成员的文化程度偏低，多为小学的文化程度。征收之前，土地是农民重要甚至是唯一的收入来源，当土地被政府征收之后，他们的再择业和再就业就十分困难。失地农民成为了种田无地、社保无份、就业无岗的“三无人员”。

②政府方面的原因。首先，农民反映土地都是被政府强制征收的，直接导致了农民收入来源的消失。其次，政府对失地农民的补偿政策都是进行直接的货币补偿，调查发现，补偿额度是2.5万/亩。

（2）失地农民就业期望分析。

①非农业就业方向。当地政府表示由于小池镇处于城市化起步阶段，并且依托九江市，许多开发商急需大量劳动力，政府表示会有相关岗位介绍中心，给失地农民提供工作岗位。此外，还可以由实际使用征地的企业按照“谁征地，谁吸劳”的原则吸收失地农民进入企业，提供适宜的工作岗位。对于不符合工作条件的失地农民则应该提供一定的社会保险。

②非传统农业就业方向。小池镇临近长江，因此养殖业和渔业比较有优势。政府可以加大这方面产业的政策支持力度，比如可以给予失地农民一定的优惠措施和补贴政策。

4小池镇的收入状况分析—以陈坝村为例

在小池镇开展城镇化过程中主要征地在陈坝村。现就调查陈坝村家庭收入状况做出简要分析。

失地前农民主要收入状况：大部分农民在失地前主要是养殖收入和种植农作物，虽然每年收入不是很高，但收入相对稳定，波动幅度不大。在所调查的农民中，他们大多数人除了种地和其它农业生产，没有别的工作技能，所以当失去土地时，就会直接导致收入大幅减少，生活质量大不如前，甚至会陷入生活困顿的境地。

失地后农民主要收入状况：从调查的情况看，失地后农民再就业能力较差，在家里待业的人较多。失地农民普遍综合素质较低，文化水平不高，就业缺乏竞争力，在招工、用工市场化的条件下，很难找到合适的工作岗位。如小池镇生物制药厂招工，在相当长一段时间内招不到条件合格的工人。补偿费仅仅可维持农村家庭一般日常生活开支2—3年，没有对失地农民形成长久的保障机制。调查显示失地后的家庭年均收入在30000元左右，年人均收入在约5000元。在调查的350户中，从事生产、运输工作的占9%，从事个人经营工作的占18%，从事商业、服务业工作的占12%；从事其他行业工作的占301%；没有固定职业的占309%。调查中大约只有2成的农民对失地后的生活状况满意或较满意。

5SWTO分析法分析城镇化对失地农民的影响

5.1S—强势：小池镇的城镇化对失地农民带来的利好

（1）拥有较好的地理优势。

地处鄂赣皖三省交界，位于江西省九江长江大桥北岸桥头，是湖北省经济特区。与国家级经济开发区江西省九江市城区一江之隔。

（2）劳务资源优势。

小池镇是黄梅县最大的镇，农村剩余劳动力资源极为丰富。

5.2W—弱势：城镇化对失地农民的不利影响

（1）自身的弱势。

小池镇经济总量小，2012年全镇实现社会总产值82.1亿元，仅占全县5%，而且与全省平均水平有一定的差距。

（2）“三农问题”突出，缺乏有效的引导。

从产业内部结构来看，具有地方特色农业主导产业和品牌产品生产潜力还没有充分发挥，区域种养专业化布局不太明显、特色产业基地尚未形成，农业结构调整成效有待提高，农业龙头企业发展力度还需要挖掘。

（3）O—机遇：外在的政治经济环境给小池镇失地农民带来的的机遇。

政策机遇：

湖北省人民政府宣布，决定对小池镇进行开放开发，把小池建设成为湖北长江经济带开放开发的“桥头堡”、长江中游城市集群建设的示范区、沿江城镇体制机制创新的试验区、湖北跨越式发展的“经济特区”和长江经济带特色鲜明的滨江明星城镇。

（4）T—威胁：外在环境对小池镇失地农民的威胁。

①受全球金融危机的影响。

在大开发的小池镇，当受到经济危机的影响时，首先会影响到银行，接着会影响到房地产市场和各个中小企业，最后失业率猛增，使失地农民更难找到工作。

②大量工厂的建设导致空气质量的下降，威胁当地居民身体健康。

从生态环境结构角度而言，城镇的规模无疑会伴随着工厂的增加而扩大，同时，因城镇区域环境容量取决于当地的水环境和大气环境的结构，决定了城镇污水和各种废气污染物的允许排放量，当超过环境所能容纳的量，空气质量变会越来越糟。

6可持续生计理论

6.1可持续生计问题研究

图6可持续生计理论

注：H：人力资本，N：自然资本，S：社会资本，P：物质资本，F：金融资本。以上的框架可分为三部分看：

（1）脆弱性背景：对农民来说，他们生存的条件是在一个外部脆弱性的背景中谋生所谓的外部脆弱性环境，就是外部环境中的自然灾害、农民家庭的变故、天灾人祸、农业生产的季节性以及人口、资源、技术、市场等宏观因素的不确定变化趋势对农民的生计造成的直接或间接的影响。

（2）生计五边形：当人们无法完全掌握其脆弱性背景时，只能被动接受其产生的冲击和影响，然而在接受这些影响的时候，人们可以充分利用自身所具备的能力使其带来的负面影响降到最小，从而更好地适应环境，这种能力的直接体现就是人们所拥有的生计资本。主要是以农户为中心，将维持其生计的资本分成五类可即社会资本（S）、人力资本（H）、自然资本（N）、物化资本（P）、金融资本（F）组合构成一个“生计五边形”。

（3）政策、机构和过程：我们把脆弱性背景环境看作是人们所面对的客观的自然社会环境，政策、结构和过程则是他们不得不面对的人为的主观环境。

（4）生计策略：在既定的客观的脆弱性背景下，结合由人为制定的政策、结构和过程决定的主观环境，人们充分利用自己的生计资本，适应环境，改善自身的生计状况，而实现这些目标的途径就是他们所选择的生计策略。

（5）生计结果。生计策略的选择直接决定生计结果，而生计结果又反作用于农户的生计资本。生计结果主要表现为收入的提高，生活状况的改善，以及权利的获得。更高的收入可以提升家庭的金融资本存量，可以转化为物质资本，同时也获得了更广人际关系，其社会资本的得到改善，更高的教育与培训使得其人力资本得以提升。

依据上文可持续生计的框架，我们可以建立失地农民可持续生计框架。

图7可持续生计框架由于失地农民可持续生计的风险环境、生计资产、制度因素、生计策略和生计结果发生变化，由这些因素所构成的失地农民可持续生计框架也发生了变化，如上图所示。

6.2失地农民的愿望

（1）失地农民强烈要求提高征地补偿金。

据调查，有半数以上的农户认为，征地补偿金过低，生活得不到保障，希望政府发放的补偿金额要征求村民意见，并同村民代表协商。

（2）失地农民希望政府加大对保险的投入。

在调查的农户中，已购买医疗保险、养老保险小池镇占45.5%、54.5%。在已购买医疗保险的农户中大部分人认为医疗保险不实际，在平时生活中没有很大的用处。在已购买养老保险的农户中也有不少人认为养老保险保额过低，希望提高养老保额。失地农民迫切希望获得生活保障的心情是完全可以理解的，政府也有必要适时适度地对于失地农民出台一系列的相关政策。

表4小池镇抽样调查的失地农村投保情况

失地养老保险（小额）医疗保险投保村数投保率投保村数投保率小池镇（11个村）872.7%872.7%（3）失地农民希望用地单位和村社解决劳动力就业问题。

在调查中，部分农民流露出这样的思想：用地单位占用了我们的地，要对失地农民承担生活来源，安排我们的劳动力；当地企业应增大对当地失地农民的招收比例，应优先给不小于30%的指标。实践中，用地单位为了尽快把土地拿到手，少不了通过镇政府对农民开空头支票，事先承诺解决多少劳动力就业，但征地结束后，却不愿兑现承诺。

6.3解决失地农民可持续生计的对策

（1）创新可持续生计的安置理念。

失地农民的应对制度与政策目标必须以“可持续生计”为指导，即考虑失地农民问题时，要把农民的短期生存质量与长期发展目标结合起来，使农民不仅得到充分的短期补偿，还具有长期持续发展的能力。

（2）改进征地补偿办法。

可以借鉴国外通行的办法，把土地征用补偿分为土地征用费和土地赔偿款两部分。土地征用费相当于土地价值，这部分的计算必须引进市场机制，综合考虑土地区位、产值、地区经济发展水平等因素进行地价评估，确立适当的土地补偿标准，按照征用土地的市场价格给足补偿。

（3）建立为失地农民再就业服务的服务机制。

首先要加强职业技术培训，提高失地农民整体素质。其次建立和完善就业服务体系。各级政府和村级组织要充分发挥各自的职能，定期组织失地农民到劳务市场接受招工挑选和交流。再次动员各方力量支持失地农民就业工作。要想方设法引导失地农民转变旧观念，积极主动地适应市场经济的变化，尽快完成从“农民”到“居民”的角色转换。

（4）建立失地农民就业保障金。

建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。

（5）鼓励农民从事第三产业。

第三产业的服务业和以手工为主的劳动密集型部门的门槛低、进入成本低，技术含量要求低。以出卖体力获取就业机会，失地农民在思想上和实践上比下岗职工更容易接受和进入。

参考文献

[1]左鹏飞，曹荣荣.城镇化发展对农民收入影响的协整分析[J].北方经济，2012，（10）.

[2]左鹏飞.城镇化对农民收入影响的实证研究[J].小城镇建设，2012，（8）.