关东大地震对东京市财政的影响

2015-07-10郭小鹏

大连大学学报 2015年1期

郭小鹏

(南开大学日本研究院，天津 300071 )

自然灾害伴随着人类历史的进程。工业社会以来，发生在城市地区的自然灾害往往给受灾地乃至受灾国的社会经济带来严重影响。关东大地震是人类历史上的重大灾难之一，主要影响到以东京和横滨为代表的日本关东地区。过往的研究中，关东大地震后的应急救援和社会政策研究比较充分②关东大地震后应急救援研究的有池子华，代华：《1923年日本关东大地震及其救援——以《申报》报导的内容为主要依据》,《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》，2011年第4期，等。震后社会政策的研究有郭小鹏：《关东大地震后治安政策研究》,《外国问题研究》,2014年第1期，等。,而在国内学术界从经济史角度进行研究的成果鲜见。本文试图以受灾地东京的财政状况作为切入点,分析灾害对东京市财政的影响，进而理清20世纪20年代东京市经济发展的脉络。

灾害对受灾地财政的影响，不仅体现在灾害本身对财政的冲击，包括人员伤亡和社会财富的损毁，也体现在各级政府在应对灾害时的财政收支活动。关东大地震给东京市带来了巨额损失。灾后日本政府及东京市政府调动社会资源，投入大量财政资金抗震救灾。在灾后重建方面，日本政府和东京市共同实施了城市复兴事业，于1930年方才完成。因此，东京市财政支出长期受到地震相关经费的影响而居高不下。不仅如此，地震后东京市的财政收入结构也发生了根本性的变化，税收所占比重下滑，债务所占比重上升，累积债务不断增多，这对东京市经济产生了深远影响。

一、地震中的财政损失

1923年9月1日，里氏7.9级的地震袭击了日本关东地区，震源在神奈川县三浦半岛西南的相模湾，距离东京不到90公里。地震释放的能量惊人，引发了城市大火、山崩、海啸等次生灾害。当时东京正面临着严重的“城市病”：人口和产业过度集中，防灾机制却非常薄弱，导致灾害损失惨重。此次灾害造成10万多人丧生，其中仅东京市的遇难者就达到68660人[1]。地震后的城市大火把东京市近3500公顷的土地烧为废墟，达到城市街区面积的44%，倒塌和烧毁房屋16.9万栋，占灾区损毁房屋数量的45.3%[2]。东京市受灾人口约为138万，其中无家可归的难民达数十万之众。政府鼓励民众前往非受灾地避难，对东京发往外地的火车和轮船免除运费。这个措施虽然减轻了受灾地的救灾压力，但对于城市的长远发展来说是人力资源的巨大损失。据估测，1923年11月15日东京市的人口比9月1日地震发生时减少73.8万人[3]。

地震和火灾摧毁了大量的城市基础设施，使城市功能陷入瘫痪。东京市内的道路损毁、桥梁倒塌，交通一度停滞。递信省在东京及周边的通信网络全部中断。地震和火灾损坏了无数的厂房和机器设备，不仅使受灾企业的固定资产蒙受损失，因此而造成的停产停工带来了严重的失业问题，导致东京市的财政收入锐减。此外地震还造成东京市的股价暴跌。据统计，日本在此次灾害中的经济损失为55亿日元，约为前一年财政收入的4.5倍，其中东京市的损失竟达到38亿日元，是其1922年财政支出的38倍[4]。这个统计数据是东京市统计科对受损的河港、道路、桥梁、建筑物、商品、家具什物等公私财物综合估价得出来的。其中损失排在第一位的是流通中在库及的各种商品，受损额为16亿日元，占受损经济总量的42.4%。其次是建筑物，折算后约为11.9亿日元，占31.6%。再次为居民的家具什物，为6.6亿日元，占17.5%。灾害使巨额社会财富瞬间化为乌有，显示出其强烈的破坏性。

二、灾害应对与财政状况

灾害发生后，人类的抗灾活动大致沿着应急救援、复旧、复兴的顺序进行。应急救援和灾后重建都需要大量资金，对国家和地方的财政预算都是严重的冲击。

日本过渡内阁成立了临时震灾救护事务局(以下简称事务局)，领导抗震救灾工作。9月2日事务局颁布紧急征收令，规定“征收粮食、建筑材料、医药品、车辆等运输工具及人力，并命令各府县知事发布征收令，违者需处以三千元以下罚金，或三年以下有期徒刑，征收财物、劳务以本年平均市价为准支付。”[5]72东京市的下町地区受灾严重，而山手地区相对较轻，因此东京市将征收对象定为后者，这是同一经济体内的资源重新配置。征收抗震救灾资源虽然动用国家暴力，但并非无偿使用，而是以市场价格为准的财政支出手段。救灾资源无偿或者以远低于市场价格分发给灾民。以粮食为例，“灾民之无产者，给予糙米及白米，不收费；灾民之有产者，每户每日准购二升五合，价格为白米四角半，糙米四角。”[6]因此抗震救灾的行为从财政学意义上看是双重的财政支出，征收救灾资源是一种购买性支出，而分配救灾资源是转移性支出。这是地震对财政的必然影响，也是任何灾害救助都无法回避的事实。

东京市是此次地震的主要受灾地，应急救援需要大量财政资金，累计达到8300万日元。这笔资金单靠东京市的地方财政显然无法应付，因此主要依靠中央政府的财政援助。事务局成立后即拨款960万日元，9月17日又决定追加1660万日元救护费用于安置东京市灾民及维持社会秩序[5]70。除了中央政府的财政援助外，来自民间和外国的财政援助也发挥了巨大的作用。9月3日摄政皇太子在赤坂离宫召见山本首相，以天皇的名义下拨御内帑金1000万日元，要求首相做好抗震救灾工作[5]70。在皇室的带动下，民间的企业、团体和个人也踊跃捐款，累计捐款2500万日元。来自海外的捐款达到2300万日元，其中来自中国的援助引人瞩目。当时因日本的侵略而导致中日矛盾升级，中国国内发起了抵制日货的运动。但地震的消息传来，中国人民暂时搁置了民族矛盾的纠葛，上至总统下到普通百姓纷纷慷慨解囊，体现出崇高的人道主义精神[7]。

除了财政支援外，日本政府还从税收上减轻灾区负担，涉及到的税种包括关税、营业税及所得税等。地震后暂时免除建筑材料和生活必需品的进口关税，以保证救灾物资的供应。因租税减免或者缓缴，1923年日本国税损失达2300万日元[8]。东京市的地方税收亦大幅减免，包括年度所得税和营业税，以促进受灾企业迅速恢复生产，使受灾家庭保持一定的消费能力，从而带动灾后经济的复苏。然而这一系列的财政政策对东京市的财政状况是极大的考验。

在应急救援告一段落后，政府开始了灾后重建工作。山本内阁的内务大臣后藤新平将地震视为“建设理想首都的绝好机会”，[9]39主张灾后重建不应该仅仅恢复到受灾前的水准，还应当以此为契机，实现东京的城市升级改造。后藤提出《帝都复兴论》，从财政资金上论证了复兴的可行性，各项经费“原则上由国费支付”，[9]42政府可以通过收买受灾土地进行区划整理，待复兴事业完成后再售卖或出租。然而此方案遭到枢密院院长伊东巳代治等人的强烈反对。因此后藤不得不调整方案，土地区划整理改由土地利益相关者组成事业机构完成，费用由受益者负担。这样可以最大限度减轻国家的财政负担。然而由于东京市被烧毁的城市街区面积广大，因此土地整理事业实际上就转移到东京市的名下。在各方的利益博弈下，灾后复兴预算暂定为4.68亿日元。

复兴预算的确立使得复兴方案也得以完成编制。最终出台的东京城市复兴方案包括土地整理、道路桥梁、教育设施、上下水道、公园、卫生设施、垃圾场、中央批发市场、社会事业和电气事业等，由国家、东京府和东京市分工完成。国家完成的项目包括干线道路及附属桥梁、河川运河、大公园，以及部分土地整理，其中“22米以上（宽）的干线道路原则上由国家完成，不足22米的辅助道路要求自治体完成。”[10]东京府主要负责国道和府道的整修，即东京市区以外的郊区部分。东京市作为地震和火灾的主要受灾地，复兴任务最为繁重。尤其是在土地区划整理方面，过火街区面积的80%由东京市整理。其他诸如上下水道、公园、垃圾场等事业亦由东京市独立完成。东京市的复兴资金来源包括：国库补助（复兴事业费补助），国库贷款（复兴事业费贷款），市债（复兴事业债）的利息补助以及东京市外债。东京的城市复兴费为3.6亿日元，其中国库补助金仅为1.44亿日元，其余2亿多日元为东京市的纯负担，其中大部分为市债，是将来市民的负担。如此浩大的工程大部分要靠举债完成，这就为将来的财政危机埋下隐患。

东京市复兴事业的各个项目得到的国家援助不尽相同。如表1所示，土地区划整理事业的国库补助率为66.7%，道路的补助率则为40%。其他补助率较高的事业还有下水道等。预算占事业费11.9%的教育事业，其补助率仅为23%。除此之外，社会事业、卫生设施、垃圾处理等，补助率为25-28%，约为四分之一的程度。可以看到，除了土地区划整理事业和道路事业外，其他复兴事业的补助率不及30%，主要靠东京市自筹资金完成。东京市的财政状况无疑受到严峻考验。

三、地震对东京市财政的影响

1888年东京方才设市，财政系统从东京府分离出来单独核算，财政形态从农村型财政向城市型财政转变。当年东京市的财政收入和支出分别为625万和335万日元，尚处于古典地方财政阶段。此后，得益于中央政府大力推行的殖产兴业政策，东京市的人口、产业、资金不断集中，经济总量持续增长，东京市的地方财政规模也在小幅持续增长。第一次世界大战给日本经济带来“天佑良机”，战争期间出口异常火爆，导致正币流入，名义物价上涨。日本的地方财政特别是大城市财政的规模也随之膨胀。到1922年，东京市财政收支分别为1.4亿和1.1亿日元，较之1888年分别扩大了32和32倍[13]3。这是因为随着东京市产业的发展，税收等财政收入稳步增长，而城市建设、公共事业等地方开支也在大幅增加，地方财政规模的扩大表明地方自治逐步完善。

然而，突如其来的关东大地震使东京市财政状况全面恶化。地震使东京市财政收入锐减，抗震救灾及城市重建则需要大量的财政支出。1923东京市财政收支分别为1.17亿和1.34亿日元，财政赤字达0.17亿日元，由此开启了赤字财政的时代。地震造成巨额开支，以致在东京市财政收支表上专门列出“震灾相关经费”这一项特别支出，一直持续到1930年东京复兴事业完成。从震灾相关费用的用途来看，1923年主要为灾后救援的各项开支，1924年到1930年为东京复兴事业的各项费用。可见地震对财政的影响不是短期的，而随着灾后重建的进行而长期存在。

不断膨胀的支出正相反，地震后东京市财政收入增长缓慢。地方财政一般由地方税、杂费、国库补助以及地方债组成。受灾害影响，企业的生产能力和盈利水平都严重下滑，东京市地方税收从1922年的2332万日元滑落到1018万日元，下降了57%，在市总收入中的比重从16.7%下降到8.7%[13]5。在随后几年东京市的地方税收均没有起色，到1928年小幅增长到1917万日元，在市总收入中的比重却下降到7.1%，对比同年的大阪市地方税收为1898万日元，在总收入的比重却高达15%[14]。不言而喻，东京市只能通过举债来筹集资金。地震后东京市加大了发行市债的力度，1924年即发行7229万日元。由于偿债能力不足，每年末未能偿还的市债连同利息又滚入下一个财政年度，累积市债水涨船高。到1928年，东京市累积债务余额增长到5.5亿日元，达到同年度支出总额的2.65倍，导致财政风险不断增大[15]。

大地震后东京市财政陷入恶性循环的困境：财政收入乏力只能大举外债，偿债能力不足导致累积债务增加，为了偿还旧债只能继续借债。巨额债务不仅影响到东京市财政政策的选择，还影响到债权人——国家、大藏省存款部、放款银行团的利益。在沉重债务的压迫下东京市的财政政策摇摆不定，在扩张和紧缩之间变动，缺乏连贯性。这期间三届东京市长永田秀次郎、中村是公、西久保弘道都清楚地认识到东京复兴事业“对于东京市财政来说过于庞大，本金利息归还困难，”[16]但都缺乏应对之策。因此，东京市当局一开始就把解决财政危机的希望寄托于大藏省的援助，而没有想方设法优化财政结构，拓宽收入渠道。基于对东京市税收增长缓慢的预期，中央政府做出了如下的援助措施：至1928年末的公债及借款的利息免除；国库贷款延期至1928年，大藏省存款部的借款延期至1929年开始偿还本金，并且可经过30年时间等额偿还；以1亿日元为限，对外币债务的本金和利息进行财政援助。[17]然而在1930年，随着复兴事业的完成，上述“财政援助”也自然被中止，市债偿还成为东京市经济发展的“紧箍咒”。从二十世纪三十年代起，东京市每年的财政收入一半左右用来偿还债务及利息，直到1962年东京都方才偿还完最后一笔国库贷款和复兴债。

东京市的财政状况是日本财政状况乃至日本经济的缩影。第一次世界大战使日本由一个沉重的对外负债国变成了债权国，对外债务由1914年的19.6亿减少到1918年的16.4亿日元，对外债权则从4.5亿猛增到19.3亿日元。[18]大战结束后日本的经济繁荣不再，1920年经济危机降临。日本政府通过扩大融资来拯救市场，但这种修补式的危机对策只是掩盖了表面问题，并不能解决经济内部的深层次矛盾。后来的事实表明，整个20世纪20年代日本经济都在低迷中渡过，被称为慢性萧条期。关东大地震把经济社会中隐含的矛盾表面化、尖锐化了。为完成灾后救援和重建，山本内阁和继任的清浦内阁不得不大举外债，于1924年2月在伦敦发行了0.25亿英镑、在纽约发行了1.5亿美元的国债，折合日元为5.5亿，且受贷条件极为苛刻。[19]灾后日本政府委托日本银行发行额度为1亿日本以内的贴现贷款，作为受灾企业恢复生产的资金，通过普通银行认领震灾票据进而发放贷款的方式流向企业。在当时的金融体系下，银行贷款作为董事的私人财产大都流入到关系企业手中，而这些企业大都是在一战期间成立，投机性很强，经营已破绽百出。这样一来，“救灾贷款实际上成了救济贷款，”[20]不仅未能振兴经济，促进产业的复苏，反而为1927年金融危机埋下了祸根。这表明，关东大地震虽然仅仅是一次偶然事件，但却对日本经济造成了深远的影响。

表1 东京市承担的复兴事业[12]（单位：万日元）

小结

关东大地震对东京市财政的影响主要分为几个方面。首先是前所未有的灾难对东京市实体经济的直接打击，巨额社会财富顷刻化为乌有，财政收入损失惨重。其次是在应急救援中不得不动用各种财政支出手段，使受灾害影响的财政状况雪上加霜。最后也是最重要的是持续7年之久的东京复兴事业彻底改变了东京市的财政收支结构，使其背上了沉重的债务包袱，影响到东京市随后一段时间的经济发展。

自然灾害对人类社会的影响体现在诸多方面。关东大地震对东京市财政的影响给我们带来深刻的教训。如何应对灾害等突发事件对经济社会带来的冲击是一个严峻的课题。在灾后应该妥善处理财政支出与灾害应对（包括应急救援和灾后重建）、现实矛盾和长远发展之间的关系。善后处理特别是在灾后重建过程中资金的筹措应该拓宽渠道，实现财政收入多样化，国家应该对受灾地实行财政援助，以抵御灾后的财政风险，弥补灾后巨额财政支出对地方经济带来的不利影响。

[1] 警視庁.大正大震火災誌[M].博文館印刷所,1925:1-4.

[2] 歴史地震研究会.地図に見る関東大震災[M].東京:財団法人日本地図センター,2008:64.

[3] 社会局.震災調査報告[M].東京:一成社,1924:37.

[4] 日本銀行統計局.明治以降本邦主要経済統計[M].東京:並木書房,1999:26.

[5] 姜德相,琴秉洞編.現代史史料6 関東大震災と朝鮮人[M].東京:みすず書房，1963.

[6] 日本大地震损害记:十[N].申报,1923-9-12.

[7] 中国第二历史档案馆.中国援助1923年日本震灾史料一组[J].民国档案,2008(3).

[8] 大蔵省百年編集室編.大蔵省百年史(上巻)[M].東京:大蔵財務協会,1969:311.

[9] 越沢明.後藤新平:大震災と帝都復興[M].東京:筑摩書房,2011．

[10] 復興局編.帝都復興院事務経過[Z].国立国会图书馆藏,1924:12.

[11] 持田信樹.都市財政の研究[M].東京:東京大学出版会,1993:158.

[12] 東京市役所.帝都復興区画整理誌[M].长崎:川口印刷所,1932:403-412．