杨朝飞

2015年7月2日，《临沂：治霾选择题》刊登之后，引发了舆论及业界大争论。在国家“大气十条”中期评估之际，临沂样本无疑提供了多维的角度，可为“大气十条”进一步落实提供镜鉴。我们深信，百家争鸣，中国环保才能健康前行。南方周末愿意为不同观点提供平台。本期，两位环保系统官员（一为前官员）撰稿各抒己见，他们或认为政府需保护投资人利益，或直陈企业喊冤无理。但他们有共同点：临沂环保风暴源于历史旧账，应依法追究当初决策者。

从道德的制高点来看，对违规排污企业无论怎么批评都不为过。但是从法制的视角来看，既然是政府招商引资的项目，政府就应当依法保护投资权益。

各地解决污染问题，不能再仅仅依靠短期的行政命令手段，必须要下决心建立重污染企业退出的长效机制。

临沂市环保风暴在全国产生了很大反响。因此，有必要多纬度地深入分析，为环境保护探索新的综合整治途径。本人认为，认识和解读临沂市的做法，必须把握好以下要点。

一、临沂市环境污染严重，违法排污普遍的根源是多年来当地整体发展思想的失误。过去一些年，临沂经济快速发展，但基本走了一条牺牲环境换取发展的传统道路。污染企业固然负有不可推卸的责任，但是根本责任仍然在于政府。现在政府决意抛弃传统的“先污染后治理”的发展道路，走绿色发展和生态发展之路的做法是应当充分肯定的。但是在不追究当初决策者失误的情况下，只让污染企业为过去发展思路不当买单，不仅不利于治理污染，不利于促进经济社会的顺利转型，而且又有失社会公平。

二、多年积累的环境问题，不能指望一二年或数月就解决。多年积累的环境问题非常复杂，治污的困难和挑战也很多。在短时间内不可能拿出最符合当地实际情况的最佳污染治理方案。因此必须要深入调研，多方论证，广泛协调，才能对症下药。慢工出细活，慢工出精品，也只有慢工才能减少转型的阵痛和代价，才能使创造出来的环保成果得以巩固，环保人士千万要克服急躁情绪。污染严重的地区，如果能用5至10年彻底根治污染问题，已经实属不易了。历史的经验证明，过高的目标和要求，往往会事倍功半，适得其反。

三、解决环境污染时，一定要注意政策的连贯性，注意保护投资人的权益。有人认为，不符合环境保护要求的投资建设项目都是不合法的，因此违法排污企业的投资权利是不合法的，没有保护的必要。这种观点值得商榷。我们应当承认，凡是过去经政府招商引资落地的企业都是合法企业，即使企业存在着这样或那样的违规现象。从道德的制高点来看，对违规排污企业无论怎么批评都不为过。但是从法制的视角来看，既然是政府招商引资的项目，政府就应当依法保护投资权益。企业当初没有认真执行环保法规标准，或是因为政府为了GDP增长，当初有意放松环境监管，或是监管部门渎职。千万不能以各种借口，朝令夕改。我们可以及时纠正错误的政策，但是不能让执行人为过去的政策失误承担不适当的责任。

四、一定要发挥企业治污的主体作用，由企业自主提出整治环境污染的工作方案。企业的情况是千差万别的，企业解决污染的途径也是多样化的，包括技术升级、兼并重组、工程治污、转产、搬迁或关闭等。只有企业最了解行业和自身的情况，政府及其部门应当尊重企业在治理污染上的选择权和决策权。政府可以对企业治污依法行使监督权，但绝不能代替企业行使治污的决策权。简单的停产整顿和限期治理，往往导致政府代替企业行使治污决策权。企业工程治污是属于末端治理范畴，而末端治理是不能从根本上解决污染问题的，这并不是解决污染问题的上策。

五、要建立重污染企业退出的长效机制，政府要为企业治污提供丰富的政策工具。各地解决污染问题，不能再仅仅依靠短期的行政命令手段，必须要下决心建立重污染企业退出的长效机制，体现依法行政和市场配置资源的精神。行政命令手段既是我们现行体制下的优势体现，可以集中力量办大事；也是行政管控粗放的源头，导致了不少毫无效益的政绩工程、面子工程等。单纯依靠行政命令的停产整顿和限期治理，会给社会造成巨大财富损失。如，停产关闭国有企业，将会造成国有资产流失；停产关闭民营企业，将会造成个人财富流失；商业银行将会大幅度增加死账呆账，其结果最终也要转嫁到存款者的头上；许多个人的借款无法归还，造成资金链的断裂，殃及更多人群的利益；业主债权难以追回，更加剧了资金链断裂的严重后果；业主不能按时完成经济合同，面临违约对外、对内赔偿的压力；企业将会积压大量生产资料，造成资源浪费；同时还给社会带来许多就业、返贫、治安等方面问题。

在全国范围，建立重污染企业退出的长效机制势在必行。一是各地应当主动在环保约谈之前，而不是之后，开展重污染企业调查，摸清底数；二是制定重污染企业退出的规范和要求，明确退出条件、退出时限和退出形式。退出形式应包括技术升级、兼并重组、工程治污、转产、搬迁或关闭等，而不仅仅是工程治污；三是事先告知重污染企业，尊重企业自主选择“退出”的形式；四是政府要为重污染企业顺利退出，制定多样化的激励政策和处罚政策；五是政府或主管部门与企业平等对话协商，签署相关环保契约，相互包容，共同执行；六是在此基础上，制定重污染企业退出规划，广泛征求意见；七是向社会公开规划，分步实施，接受社会监督；八是聘请社会组织开展客观的第三方评估，适时调整规划、政策等。

六、环保部门要明确自身的定位，既不能越位，也不能缺位。主要做好如下工作：一是要组织做好相关的基础性工作，如政策调研、环境监测、技术评估等；二是组织推动制定有关规划、政策、法规和技术规范等；三是依法行政，严格监督，特别是把住新建项目关；四是要为政府决策提供技术支持，也为企业治污做好咨询服务工作；五是认真总结临沂等地的经验，修改完善环保约谈机制。

（作者为环境保护部原总工程师、中国工业环保促进会会长）