◎文/傅晋华

■ 保彼东方　于怀/摄

新生代农民工创业政策设计的三个维度

◎文/傅晋华

新生代农民工创业政策分析

笔者结合新生代农民工创业活动特点，从动机、技能和机会三个维度进行政策设计。

1.在个人层次上激发人们进行创业

从动机维度看，创业政策的目标是在个人层次上激发人们进行创业。为了达到这一目标，具体的政策设计应该包括创业教育政策、降低创业“门槛”政策，以及全社会创业文化培育政策等。新生代农民工创业意向强烈，调查表明，近80%的新生代农民工创业动因不是收入不高，而是因为受到不公平、不平等待遇，企业对他们不重视。然而，目前他们的创业动机更多表现为一种主观愿望。因此，政府需要出台针对性政策措施帮助新生代农民工把创业动机落实在行动上。考虑到大多数新生代农民工已经离开校园，并且在创业目标选择上往往和打工经历密切相关，需要为他们设计专门的创业培训政策。

2.帮助创业者获得所需要的知识和技能

从技能维度看，创业政策的制定目标是使创业者获得所需要的知识和技能。为了达到这一目标，创业政策可以围绕创业者个体、初创企业以及特定的目标群体开展设计。目前，新生代农民工创业目标多数选择商品零售业、服务业或小规模加工业等技术含量和创新性较低的行业。这种和打工经历高度相关的创业行业选择行为，虽然在某种程度上发挥了他们的优势和特点，但这些行业创新性不足的缺陷，容易导致缺乏竞争力而被淘汰，这也是新生代农民工创业失败率较高的原因之一。因此，基于技能维度的政策设计关键要通过有效的培训指导和扶持，促使创业者本人及初创企业提升创业能力，从而提高创业成功率。

3.为潜在创业者提供资源和环境支持

从机会维度看，创业政策的制定目标是为潜在创业者提供资源和环境支持。创业者的创业行为可以视作对创业机会的识别、开发和应用的过程。通过制定创业政策，增强创业者机会识别能力，为创业者开发和应用创业机会提供资源和环境支撑，成为创业政策的重要组成部分。除了在创业培训、降低“门槛”、初创企业扶持等方面开展具体设计外，还有一类特别重要的创业政策内容，即金融扶持政策。因为从目前新生代农民工创业活动实际状况看，这一群体的创业初始资本主要靠打工积累，难以从正规的金融系统中获得急需的贷款支持，而初始资金对于一个企业的建立非常重要。通过政策设计为新生代农民工创业者提供必需的金融贷款，引导风险投资进入新生代农民工创业行业，为他们提供紧缺的融资资源，是当务之急。

图　新生代农民工创业政策分析框架

农民工创业政策现状

近年来，我国对农民工创业的政策扶持力度显著增强。以2010年中央一号文件为代表，国家从总体上提出要“完善促进创业带动就业的政策措施，将农民工返乡创业和农民就地就近创业纳入政策扶持范围”。在国家政策引导下，各级地方政府同样加大了对农民工创业的政策扶持力度。

1.国家层面的政策措施

在国家层面，目前有关农民工就业创业工作的主要归口管理部门是人力资源与社会保障部。根据对人社部网站相关政策文件的梳理总结发现，国家层面的农民工创业政策表现出以下4个特征：

（1）国家已把农民工群体视作主要的创业政策扶持对象。目前农民工群体和高校毕业生、城市失业人员一起被视作主要的潜在创业群体，解决他们的就业创业问题成为政府关注的政策重点。

（2）已有政策更多地针对农民工返乡创业设计。农民工返乡创业是近年来农民工城乡流动过程中出现的独特现象，其在促进农民工就业、带动农村经济发展方面发挥了重要作用。为此，国家有关部门出台了一系列支持农民工返乡创业的政策措施，涉及税收优惠、贷款支持、培训指导等多个方面。

（3）强调了地方政府，特别是劳务输出省在制定和实施农民工创业政策中的作用。农民工返乡创业为劳务输出省的经济发展增添了活力。为了能使返乡农民工在家乡顺利创业，国家创业政策特别强调地方政府特别是劳务输出大省要发挥作用，积极探索完善相关扶持政策。

（4）创业政策内容重点围绕创业技能培训、创业资金获得、创业环境培育等重点要素。在技能方面，政策强调要围绕回乡创业农民工组织开展创业培训，提高农民工的自主创业能力；在资金获得方面，政策鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，完善农民工返乡创业金融服务；在环境培育方面，政策在放宽创业市场准入条件、简化行政审批程序、建立创业服务体系等方面均作出了明确规定。

2.地方层面的政策措施

在国家有关农民工创业政策引导下，我国各级地方政府结合自身实际，出台政策措施鼓励本省农民工创业。通过对相关省级政府网站进行搜索，笔者发现，目前在省、市、县三级地方层面上均有关于农民工的创业政策。通过总结发现，地方层面的农民工创业政策具有以下特征：

（1）政策出台时间多集中在国际金融危机爆发前后。受金融危机影响，我国东南沿海省区相当多以外贸为主的中小企业倒闭，造成大批农民工失业返乡。在此背景下，各地纷纷出台政策帮助失业农民工再就业。其中，通过政策设计鼓励返乡农民工以创业带动就业，成为各地应对政策中的重点内容之一，针对性和实效性强。

（2）劳务输出省农民工创业政策出台数量明显多于输入地。在省级层面，如河南、江西、四川等劳务输出大省均出台了比较系统完备的针对返乡农民工创业的政策，而北京、上海、天津等省市则较少出台相关政策。在市县级层面，一些劳务输出大市或者大县出台的政策措施比较多，而外出打工农民较少的市县则相对较少。

（3）各地区创业政策具有明显的同质性。现有政策措施多集中在帮助农民工获得创业资金、降低农民工创业“门槛”、为农民工提供创业培训等方面。

创业政策存在的问题

1.政策设计忽略了农民工群体代际分化现状，对新生代农民工创业需求关注度不够

当前，我国农民工群体已经呈现出显著的代际分化。新生代农民工已成为农民工群体的主流，他们的创业需求和老一代农民工相比有较大差异。调查表明，新生代农民工在创业地点上更倾向于异地城市，而不是返乡；在创业行业选择上更倾向于零售业、服务业等第三产业，较少选择农产品加工或规模种养殖业等涉农行业；在创业形式上，新生代农民工凭借对信息技术的较好掌握，会采取一些新兴的创业形式，如开网店等。因此，如果政策设计笼统地将目标群体设定为农民工，而对新生代农民工所表现出的创业需求不加考虑的话，则政策效果就会大打折扣。

镜泊湖瀑布，又称吊水楼瀑布，位于黑龙江省宁安县西南。瀑布一般幅宽40余米，落差12米。雨季或汛期，瀑布呈现两股或数股迭落，总幅宽达200余米。因受下跌水流冲蚀，瀑底形成直径70米、深60米的圆形水潭。每逢雨季或汛期，激流呼啸飞泻，水石相击，形成世界上最大的玄武岩瀑布。冬季枯水期，又形成另一番冰瀑景致。

■ 保彼东方于怀/摄

2.创业政策尚未形成体系，目前在一定程度上还囿于就业政策范畴

在理论上，创业政策和就业政策的内涵和外延有较大差异。创业政策应与特定的创业活动相联系，核心作用是刺激创业活动的生成，减小初创企业面临的不确定性，提高创业成功率。但是，从目前已有农民工创业政策看，其出台的主要政策目标还是为了解决就业。笔者认为，随着农民工就业形势的变化，当前农民工，特别是新生代农民工，不仅仅面临找不到工作的问题，更重要的是工作是否能够满足和实现其职业发展理想。因此，尽快把创业政策从其他政策体系中分离出来，形成一套有针对性的创业政策体系，才能更有效地激励创业活动开展。

3.在创业政策内容设计上，目标群体政策和创业文化培育政策相对不足

根据新生代农民工创业政策分析框架，创业政策设计应具体包括：创业培训政策、降低创业“门槛”政策、支持初创企业政策、金融扶持政策、目标群体政策和创业文化培育政策。从已有政策情况看，前四类政策均有较多涉及，主要缺乏目标群体政策和创业文化培育政策。

目标群体政策缺失，主要是指没有关注到新生代农民工的创业需求特征。创业文化培育政策属于对创业活动产生间接影响的政策内容，尽管时效性较长，但是从长远看，对我国发展创业型经济具有深远影响。相关研究表明，在浙江等创业文化浓厚地区打工的新生代农民工，其具有创业意向的人数比例远远高于其他地区，并且创业的成功率也较高。这充分说明，创业文化培育政策对一个地区形成良好的创业氛围是非常重要的，现有政策在这方面还需要进一步加强。

制定与完善新生代农民工创业政策的建议

当前，新生代农民工已成为主要的潜在创业群体之一。推动这一群体创业，不仅可以促使他们增强城市融入能力，逐渐实现“人”的城镇化，而且可以创造新的地方经济增长点，拉动区域经济增长。为此，笔者就制定与完善新生代农民工创业政策提出三点建议：

1.针对新生代农民工群体创业需求，构建完善的创业政策体系

开展新生代农民工群体创业需求调查，深入了解这一群体的创业需求特点。从“动机-技能-机会”三个维度政策目标出发，设计一整套帮扶政策，形成完善的创业政策体系。

（1）在激发创业动机方面，根据新生代农民工创业需求“量身”定制适合的创业培训课程，完善创业培训补贴政策，让新生代农民工“学得起、用得上”；加强创业文化培育政策，营造良好创业环境，促使更多的新生代农民工产生创业想法。

（2）在提高创业技能方面，一方面通过创业培训政策提高创业者本人的创业技能，另一方面要采取措施加强对初创企业的政策扶持，通过建设农民工创业园、创业孵化基地等创业平台，降低企业运行成本，同时为初创企业提供较为完善的创业配套服务。

（3）在增加创业机会方面，通过小额担保贷款、农民工评级授信制度等制度创新，拓宽融资渠道，增强新生代农民工创业资金的可获得性；定期由政府提供一批适合新生代农民工需求的创业项目，增加创业机会。如广东省出台专门政策鼓励新生代农民工开网店创业等。

2.创业政策设计要和包容性创新相联系

与老一代农民工“生存型”创业不同，新生代农民工创业的发展目标大于生存目标。但是，限于自身文化水平和职业技能，新生代农民工创业中所包含的创新较少，初创企业的市场竞争力较弱，导致企业成活率低。因此，如何提高新生代农民工创业的创新性，成为政策设计需要进一步关注的内容，而包容性创新在激励边缘群体参与、推动、实施具体的创新活动方面发挥了重要作用。创业政策设计应注意以下三点：一是在创业培训中加强新生代农民工技术能力的培训，重点对其进行计算机操作、互联网应用、电子商务和信息处理等方面的专业知识培训；二是为新生代农民工创业提供技术咨询服务，通过电话、短信或网上论坛等方式提供技术、产品营销等专业咨询服务；三是设立一批“草根创新创业”项目，为新生代农民工初创企业提供孵化服务，同时帮助其进行产品开发、知识产权保护及市场推广等。

3.新生代农民工创业政策设计要能够体现新型城镇化需求

在新型城镇化过程中，新生代农民工如何市民化，即实现“人的城镇化”，成为新型城镇化需要面对的核心与焦点。除了在户籍、社保等政策领域进行制度创新外，加快制定和完善新生代农民工创业政策将是需要关注的政策内容之一。和传统城镇化资源由农村向城市的单向转移不同，新型城镇化过程强调城乡互动，城市产业和公共服务等资源将会在小城镇及农村社区有效配置，这为新生代农民工创业提供了大量机会。政府如果能够采取措施进行有效引导，则会形成新的产业集聚，推动城镇化良性发展。现实中，一些地方政府通过设立“农民工创业园”促进地方产业发展的做法已经取得了较好效果。未来各地在政策设计中，需要进一步将新生代农民工创业政策与新型城镇化发展需求相联系，通过政策引导更多的青年农民工投身创业、实现自身职业发展理想，最终实现“人的城镇化”目标。

■ 编辑：田佳奇

“收入水平率（PIR）”指标的基本功能体现在四个方面：一是量化经济体人均收入相对高度。二是量化经济体要素成本相对高度。三是消除人均收入指标的价格因子（货币量纲）。四是动态、直观反映经济体是否和如何跨越“中等收入陷阱”的历史过程。

2.部分典型经济体PIR指标动态变化趋势

（1）典型跨越“中等收入陷阱”的东亚发展中经济体。韩国、我国台湾省的PIR（由人均GDP指标计算）指标分别在2006年、2000年达历史最高，分别为0.968、1.020。此前两经济体PIR基本趋势是持续攀升，表明此前各自人均GDP增速都持续快于世界平均水平。我国台湾省、韩国PIR由负转正年份分别是1981年、1987年，二者转正年PIR分别为0.015、0.007（见图1）。

（2）典型未跨越“中等收入陷阱”东亚发展中经济体。图2为三个未跨越“中等收入陷阱”的东亚经济体PIR走势。PIR均出现峰值拐点，并在峰值拐点后下滑。

一是马来西亚。两度峰值拐点分别为1984年

*本文系国家自然科学基金项目《推进城镇化发展背景下我国新生代农民工创业的理论与实证研究：基于创业机会识别视角的分析》（编号：71103169）的阶段性成果

作者单位：（科技部战略研究院）