◎ 文/袁云

推进天津农村土地承包经营权流转的思考

◎ 文/袁云

农村土地承包经营权流转呈现新特点

天津市总面积1.19万平方公里，下辖16个区（县），其中有农业的郊区（县）12个，共计管辖20个乡、120个镇和15个有农业的街，3825个行政村。自改革开放以来，天津市土地流转相应地经历了自发实施阶段、不断完善阶段、试验探索阶段，目前，已进入规范发展阶段，并呈现出诸多新特点。

1. 流转意愿高涨，流转速度迅猛

随着天津城镇化步伐的加快和农业劳动力的转移，各区县大多数农民对土地流转工作表示支持，特别是前期一些种田大户、家庭农场、农业龙头企业和农民专业合作社的带头示范效应影响，促使农民主动要求推进土地流转进程。在国家政策的引导下，天津市近三年农村土地流转速度出现迅猛化趋势。以武清区为例，全区现有农业人口692691人，耕地面积1301195亩，其中家庭承包土地面积923713.031亩。截至2014年6月底，农村土地流转面积174823.86亩，占家庭承包土地面积的18.8%，比2013年增加了32747.6亩，涉及26个镇街。

2.流转方式多样，流转主体多元

3.流转价格呈现差异化

土地流转与地块的地理位置、交通条件、土质情况、农田基础设施等因素紧密相关，土地流转的地区发展是不平衡的。相对而言，天津市环海四区和滨海新区土地流转速度快、价格高；在同一县区内土地流转也会受到这些因素影响，如武清区，价格高的每亩1200-1400元，低的每亩300-500元。

4.流转平台呈现数字化信息化

天津在加强土地流转管理和服务工作中，建立并继续完善土地流转信息服务平台，推动涉农县区建立农经信息网络平台。目前天津农村土地流转信息网、天津农村产权交易网已相对成熟。2014年10月20日，天津市宝坻区方家庄镇碱场村1818亩农村土地流转项目，通过天津农村产权交易所网络竞价平台成功进行竞价，成交价每亩1000元，成为天津市首笔通过远程网络电子竞价进行的农村土地流转项目。

流转中存在的问题

1.土地资源紧缺，耕地保护形势严峻

天津市耕地呈现“三少一差”的特点，即人均耕地少，优质耕地少，宜耕后备资源少和基础设施条件差，同时城乡建设用地“双扩”形成了对耕地的“双挤”局面。截至2012年末，天津市耕地面积已降至43.93万公顷，比《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》确定的2020年耕地保有量仅多出2000公顷左右。调研结果显示，天津市近年来耕地占用量较大，大量占用耕地的结果就是耕地后备资源面临枯竭。据测算，截至2013年底，天津市宜耕后备资源约有3万亩，耕地占补平衡的压力非常大，部分地区补充耕地已经由丘陵区、浅山区转向了深山区，对生态保护造成了潜在的威胁。与此同时，补充耕地成本越来越高，难度越来越大。天津市2009-2013年共补充耕地30.02万亩，亩均成本5年增长了2.5倍。

实践教学内容体系(表1)三个层次中，第一层次是基础层次：通过英语听说训练，学生能熟练地运用英语进行简单的英语交流；通过计算机实训，让学生掌握计算机的基本操作，能够运用计算机进行单据的制作和文件处理。在学生学习专业课之前，带领学生参观当地的外贸企业，也可以邀请企业人士到学校为学生作报告，使学生对外贸业务流程有一个大体的认识，激发学生的学习热情。

2.土地权属不清，农村土地承包经营权确权登记颁证工作尚需完善

由于不少农村土地产权不清、权责不明，导致部分地区土地确权进展缓慢。1997年，天津市集中开展了第二轮延长农村土地承包期工作，向农民落实了为期30年的土地承包经营权。由于当时技术条件的限制和部分乡镇、村延包程序不规范、手续不完备，以及后续十几年中多数村执行承包政策不严格等原因，普遍存在着承包地面积不准确，空间位置不清晰，承包经营权证书发放不到位，农民手中的证书、合同记载内容与实际情况不一致，日常管理手段落后等问题。这些问题如果不及时查明并纠正，农村基本经营制度就不会牢固，农业经营体制机制的创新将受到阻碍，进而影响全市土地流转的速度和规模。

3.土地流转地区不平衡，流转程度较低

目前天津市土地流转存在地区不平衡现象，但是总体水平较低。天津市第二次农业普查资料显示，全市农村不同区域之间的耕地转出状况存在明显差异，环城四区、滨海新区、远郊五区（县）耕地全部转出的住户比例分别为42.3%、31.4% 和5.4%，转出面积占全部耕地面积的比例分别为39.6%、25.9%和3.3%。耕地面积的土地流转程度较低，造成土地流转的零星、散落分布和流转进程不连贯，难以形成规模化效果。

4.土地流转不够规范，存在纠纷隐患

土地流转存在诸多不规范的现象，流露出较大的随意性和不稳定性。主要表现为：土地流转主要发生在农民与农民、集体、企业之间，流转双方以口头方式达成协议，未通过流转合同规范双方的权利义务；签订书面合同时存在手续不全、条款不完备、法律保障不健全等问题；流转合同期限较长，有的十几年甚至几十年，未考虑流转费用随时间推移进行相应调整，存在纠纷隐患；有些地方对工商企业大面积、长时间租赁农民承包耕地监管不力，用途上存在“非粮化”和“非农化”的问题。

5.土地流转平台建立较快，运行机制尚不完善

天津市逐步建立了市、区县、乡镇三级土地流转服务平台并且不断完善，但是在实际运行中存在宣传力度不够、农民认同度较低、信息更新不及时、政府指导和监管机制不到位、相关的工作人员配备不全、管理服务体系不完善等问题，影响土地流转的有序高效运行。

6.承包经营户文化素质偏低，影响土地流转进程

影响农村土地流转的重要因素还包括农民的文化素质。目前我国土地承包户文化素质普遍不高，对于新技术、新品种、新装备缺乏必要的了解，往往重产量、轻质量，重生产、轻营销，这些都不利于土地流转和农业现代化的实现。

促进和规范农村土地承包经营权流转的对策

1.坚持最严格耕地保护制度和节约集约用地制度

面对土地资源紧张的严峻形势，各级政府一定要严格遵循“三个不得”原则，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，加大力度保护耕地资源，努力实现土地节约集约利用。

（1）坚持最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全。一是加强基本农田保护管理。加强土地利用的总量控制和动态监测，建立基本农田管护信息系统，探索耕地保护补偿模式。二是大力发展农业产业化。粮食生产由“生产导向”转向“消费导向”，把现代产业组织方式引入农业，推动一二三产业融合发展。三是建设资源节约型和环境友好型农业。加强耕地质量建设，积极推进农业废弃物转化利用，加速促进受损生态环境修复治理。

（2）坚持最严格的节约集约用地制度，提高土地利用效益。一是优化土地利用结构和布局，健全土地节约集约利用机制。实施土地空间引导和布局优化战略，完成天津市开发边界、永久基本农田和生态保护红线划定。二是强化舆论宣传和引导，形成节约集约用地全民共识。

2.健全农村产权保护法律制度

今年中央一号文件中明确提出，加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好“三农”工作。针对我国农村土地产权不清、土地流转不规范等状况，需要加强立法，确保落实农民的土地承包经营权。

（1）加强立法，完善相关法律法规。一是明确土地产权主体，修改完善农村土地承包方面的法律，稳定土地承包关系并明确具体实现形式。二是界定土地承包经营权权能，确保农民的合法权益。

（2）规范操作，全面推进土地确权登记颁证工作。一是加强宣传与培训，纠正社会上有关农村土地确权登记颁证工作的各种片面或错误认识。二是保障和合理分配工作经费（包括实地测量经费和纠纷调处经费），并及时向社会公开。三是尊重农民群众的主体地位，妥善解决土地延包遗留问题。

中国国情国力｜ZGGQGL

■ 四国是吪 陈宝林/摄

3.建立农村土地承包经营权流转市场体系

规范有序的流转市场，是土地流转健康发展的保障。优化配置土地资源应主要采取市场化手段，以促进土地流转顺畅进行。

（1）培育土地流转市场主体。需要注意的是，土地资源市场化的对象不涉及所有权，因此，土地流转市场中的供给主体就不是其所有权人集体经济组织，而应当是拥有土地承包经营权的农民。各地区要注重培育和健全权利平等、共同参与的土地供需市场主体，综合各方力量共同培育“有文化，懂技术，会经营，敢担当”的新型职业农民和兼具互联网基因、创新基因、文化基因和群体基因的新农民，引导专业大户、专业合作社、农业企业等主体发展多种形式的适度规模经营，鼓励农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，防止土地撂荒和粗放经营。

（2）加强土地流转中介机构建设。一是积极推动各类金融建设，建立专门的农业金融机构，完善金融服务体系。二是建立稳定的土地流转权交易所，规范交易规则、交易行为和交易程序，加强监督和管理，逐渐消除隐形交易市场。三是加快土地流转市场信息网络服务建设进度，实现土地流转服务一条龙。

（3）建立土地流转机制。包括建立土地流转安全保障机制、土地流转风险控制机制、农业科技运用机制和纠纷调处机制等。

4.创新农村土地承包经营权流转模式

发挥基层和群众首创精神，坚持政府的扶持引导功能，加强市场的主导决定作用，不断探索、创新农村土地承包经营权流转模式是推进土地承包经营权流转的重要着力点。自农村土地承包经营权流转活动出现以来，全国涌现出了诸如“反租倒包”、“股份合作”、“土地信托”等模式，按照流转阶段可划分为农户自发的私下流转模式、政府主导的集中流转模式和市场推动的中介流转模式，三种模式适用于不同经济发展水平的地区，在很长时间里还将并存。

（1）农户自发的私下流转模式，一般适用于经济社会发展水平低、信息不畅、交通不便、缺乏龙头企业的传统农业区。流转需根据双方需要自愿自发进行，但应履行将流转合同上报农村经济组织备案的义务。这种模式一般租期短、规模小、成本低、收益少。

（2）政府主导的集中流转模式，一般适用于经济社会发展水平较高和村集体组织能力较强的地区。土地流出方把土地委托给基层政府或村民委员会进行统一管理，村委会与流入方签订流转合同，村委会负责向双方提供信息、分配收益等。这种模式租期较长、规模较大、成本较低、收益较多。

（3）市场推动的中介流转模式，一般适用于市场化程度、农业发展程度和农民组织化程度相对高的地区。这种模式常见的有土地银行、土地流转合作社、土地信托等，中介组织在流转中发挥关键作用，负责与农户签订流转合同并将承包地集中，同时将承包地流转给种粮大户和农业企业。这种模式租期长、规模大、价格高、收益多。

5.规范农村土地承包经营权流转中的政府行为

由于市场不完善，配套功能不健全，土地流转还需要各级政府来主导完成。政府在土地流转的市场中，应当扮演统筹者、引导者、协调者和服务者的角色，为农村土地流转创造良好的环境。

（1）加强制度建设。一是必须及时制订土地利用总体规划，把握土地流转的用途、方向和进度，逐步引导土地流向优质高效农业项目。借助现代化管理手段，搞好地籍调查、数据统计、变更登记和地籍档案管理工作，及时准确掌握土地变更情况。二是加强利率机制、税收调节机制和价格影响机制在土地流转中的作用，弱化政府的行政干预手段。三是统一管理主体，界定管理职责，规范管理程序，加强管理力量。将土地流转的管理主体统一到指定部门，进行统一管理，便于对整个土地流转市场进行监测调控，着手制订统一的土地流转管理程序，包括产权变更申请登记程序、流转总量与机构统计程序、档案管理程序、流转税费收缴程序等。

（2）加强土地流转价格管理。政府必须对农村土地进行分等定级、科学评估、确定土地的基准价格，建立分类定价机制，把农村地价的总水平和地价的差异反映出来，以基准地价确定具体地块的标定地价。另外，政府要加强对农村土地价格的调控管理和有效监管。

（3）完善公共服务职能。各级政府应当帮助流转地经营者克服自然与市场风险，提供公共产品和服务，进一步完善农业保险制度。有条件的地区可以探索建立专门针对土地规模经营的贷款品种，并综合利用农业保险、农业担保、财政贴息等政策，加快培育农业规模经营主体，推进土地有序高效流转。

（4）完善农村劳动力就业保障。一是促进土地向种田能手、家庭农场、专业合作社、龙头企业等集中，推动农业产业化发展，促进农民本地就业。二是加强城镇化建设进度，逐步改革城乡分割、区位封闭的状态，消除农村剩余劳动力转移的各种体制障碍。三是大力发展第三产业，增强就业吸纳能力，改革农村就业制度、教育制度、医疗制度以及福利制度，鼓励农民自主创业，并为其提供优惠政策和便利条件，实现农村剩余劳动力的多渠道转移。四是建立农村劳动力就业扶持机制，搭建就业服务平台，按照劳动力市场的需求和失地农民自身的年龄、文化基础、现有的技术水平等条件，给予必要的分流指导，让他们分别接受与其意愿和接受能力相匹配的培训。

（作者单位：南开大学马克思主义教育学院）

■ 编辑：云霞

*本文系教育部人文社会科学研究青年基金《中国特色城乡文化一体化发展问题研究》（编号：14YJC710038）的阶段性成果