李建国等

内容摘要：修改后的《民事诉讼法》赋予了检察机关对立案活动的监督权，有力推动了民事检察监督权能的发展和完善。本文对民事立案监督的定义、存在的问题，以及检察机关拥有民事立案监督权的必要性进行论述，并就检察机关如何更好开展民事立案监督工作提出建议。

关键词：民事诉讼法 民事立案监督 程序设计

修改后的《民事诉讼法》第123条规定“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第119条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在7日内立案，并通知当事人;不符合起诉条件的，应当在7日内作出裁定书，不予受理;原告对裁定不服的，可以提起上诉。”同时，修改后的《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”这表明了检察机关的法律监督贯穿于民事诉讼的始终，包括依法对法院立案受理环节出现的违法行为进行法律监督，从而切实保障当事人的诉权。较之修改前的《民事诉讼法》，检察机关仅能通过单一抗诉手段对法院立案案件进行监督，而此次修法在监督范围、监督方式，以及监督手段上，都较以往有了较大变化与改进。因此，将民事立案活动融入民行检察监督体系中，进行科学的监督程序设计，就成为检察机关民行检察部门对接修改后的《民事诉讼法》实施的重要工作。

一、民事立案监督的概念

探讨民事立案监督的概念，首先应当对民事起诉及立案的意义进行认识。民事案件的立案活动，是当事人依法行使起诉权（又称裁判请求权），请求法院行使审判权进而启动民事诉讼程序，解决民事纠纷、保护民事权益的第一步，也是当事人得以顺利进行后续诉讼活动的前提和基础，同时也是胜诉、败诉的关键。对于民事诉讼程序而言，起诉是民事诉讼启动、发展、终结的重要动力;对于审判权而言，起诉是审判权行使的条件，审判权是起诉权行使的结果。对立案活动的依法监督，能够有效保障当事人走进法院，依法行使诉权，寻求司法保护，实现权益保障。

据此，本文认为可以将民事立案监督概念表述为：民事立案监督，是指人民检察院依据法律规定，对人民法院依法应当受理的案件不予立案受理，不符合立案受理条件（如：违反级别管辖、地域管辖、专属管辖、协议管辖以及仲裁前置等情形）而予以立案受理，以及民事立案活动是否合法所进行的法律监督。

二、司法实践中民事立案活动存在的问题

司法实践中，人民法院出于回避矛盾、追求案件审结率、减少判决后执行难等原因，导致民事立案活动存在两大突出问题。

（一）民事案件立案难

造成民事案件立案难主要有以下两方面原因：一是受法院内部考评机制的制约及影响，基层法院在年底为了不影响当年案件审结率，拒绝接收及受理案件。二是为了减少判决后难以执行而引发的涉法上访问题，对一些民事案件立案审查时，将程序性审查提高到实体审查的角度，严格把关筛查，对一些存在选择管辖的案件，直接建议当事人到其他法院进行诉讼。

（二）“不立不裁”现象存在

“不立不裁”现象主要表现为：对同一时期涉及部门较多、矛盾较为集中的一些同类案件，先期起诉的已经立案审理，后期去起诉的却被告知法院有“上级文件”或者“会议精神”要求，或者设置各种门槛对这类案件不再立案，如征地拆迁、拖欠薪酬等。由于是“上级文件”、“会议精神”，也不会让当事人看到或知晓具体内容，同时也坚决不作出不予受理的书面裁定，仅是口头告知当事人不收取其立案材料，以防止当事人向上级法院提起上诉，严重损害和剥夺了当事人的起诉权，导致当事人诉讼无门。

三、检察机关开展民事立案监督的必要性

民事立案监督作为修改后的《民事诉讼法》赋予检察机关的一项新监督职权，符合诉权保护精神，对于检察机关更好地履行法律监督职能具有重要意义。

（一）有利于保障当事人的诉权，提高诉讼效率

根据修改后的《民事诉讼法》的规定，当事人起诉法院不予受理的，可以通过提出上诉、申请再审等途径予以救济。但从实践来看，上诉、申请再审从受理到审理结束一般需要较长时间，同时还需要投入大量的人力和财力，加重当事人诉累，浪费司法资源。而通过开展民事立案监督，在立案受理审查期限内对上述问题做出妥善处置，有利于及时保护当事人权利，节约司法资源。

（二）有利于维护司法权威

司法实践中，一些法院出于种种原因，对当事人的起诉既不立案，也不作出不予受理的书面裁定，变相剥夺了当事人起诉权和上诉权，使得当事人起诉无望、求告无门，即使此后通过信访、权力部门批转等途径得以立案，也会加重当事人的诉讼成本，在极大程度上影响了民众对司法权威的信任及对司法公正的期盼。

（三）有利于推动审判监督、执行监督工作的顺利开展

检察机关行使民事立案监督权，可以从宏观上掌握法院民事审判、执行活动的动态，便于及时发现法院超审限办理案件、久执不结等违法情形，能够为开展审判活动监督、执行活动监督工作奠定良好基础，切实将法院从受理立案、审判活动、判决送达及执行的整个诉讼过程全面纳入监督范围。

四、民事立案监督的程序设计

修改后的《民事诉讼法》赋予了检察机关对立案活动的监督权，有力推动了民事检察监督权能的发展和完善。但是，从立法形式上看，修改后的《民事诉讼法》对民事检察监督的立法规定存在总则与分则不相匹配的缺陷，即总则只是泛泛规定了检察机关有权对民事诉讼实行法律监督，而分则对于监督范围、监督程序、监督效力等问题均未作出具体规定。这就要求检察机关在法律规定的框架内，严格遵循民事检察监督工作的基本规律，强化敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督、对人监督与对事监督并重、对程序监督与对实体监督并重的理念，从立案监督的主体、立案监督的范围、立案监督权的行使原则、立案监督启动的程序、立案监督权行使的保障、立案监督权的行使方式、以及监督效果的保障机制等方面进行程序设计，使监督权能落到实处、取得实效。

（一）立案监督的主体

民事诉讼的立案监督权应当赋予各级人民检察院。尤其是基层人民检察院，更应当成为民事立案监督的主力军和主阵地。

（二）立案监督的范围

简单来说，民事立案监督的范围应当包括人民法院应当受理而不予受理的案件、不应当受理而予以受理的案件以及立案活动的违法情形。各级人民检察院根据当事人的申请或者发现人民法院立案活动有以下违法情形之一的，应当予以监督：起诉符合《民事诉讼法》第119条规定的条件，人民法院在7日内应当受理而不予受理，且未作出不予受理裁定的，违反级别管辖规定予以受理的，违反地域管辖规定予以受理的，违反专属管辖规定予以管理的，违反协议管辖规定予以受理的，违反仲裁前置程序予以受理的，其他应当予以监督的情形。需要特别注意的是，如果当事人起诉后，人民法院作出不予受理裁定的案件，当事人因此提出申诉的，应当告知其通过上诉、申请法院再审等途径先行救济解决，如再审结果仍有错误时方可向检察机关提出抗诉或者再审检察建议的申请。

（三）监督原则

民事立案监督权的行使，既要保护当事人的合法诉权，又要保障人民法院依法独立行使立案审查权，故应当严格遵循事后监督原则。同时，还应当贯彻全面监督的原则，通过与人民法院协商建立民事立案备案制度，全面监督法院立案受理活动。

（四）立案监督的启动程序

民事立案监督权是对人民法院在立案活动中违法行为进行的监督，权力属性是对公权力的监督。因此，民事立案监督程序的启动应当有两种途径：一是依当事人的申请启动监督程序;二是检察机关在办案中或通过其他途径自行发现违法情形，依职权启动监督程序。

（五）立案监督权的行使保障

民事立案监督程序启动后，为了保障立案监督权的行使，应当赋予相应的调查权，如询问当事人及案外人的权利、询问承办法官要求说明不立案理由的权利、调阅案卷权等。

（六）立案监督权的行使方式

对于民事立案监督权的行使，可区分不同案件情形采用以下四种方式，一是要求说明不立案理由通知书，该监督方式主要适用于法院“不立不裁”情形，要求人民法院说明不立案理由。二是检察建议，该监督方式主要适用于两种情形：法院“不立不裁”的案件，通过发出要求说明不立案理由通知书后，经审查人民法院回复不立案理由不能成立，或者人民法院不予回复但符合立案条件的，通过检察建议的方式建议人民法院予以立案，法院在法定审查期限内未作出是否立案受理决定的案件，或者发现立案活动存在其他违法情形的，通过检察建议的方式予以纠正。三是抗诉和再审检察建议，该监督方式主要适用于人民法院作出不予受理裁定的案件，当事人经过上诉、申请法院再审等途径仍不能得到合理救济的，或人民检察院审查后认为再审裁判结果错误的，依法提出抗诉或者发出再审检察建议。四是移送职务犯罪线索，该监督方式主要适用于人民法院在立案过程中，承办法官违反法律规定的行为已经涉嫌职务犯罪的，民行检察部门通过调查后要及时将该线索移交本院反贪、反渎等职务犯罪侦查部门。

（七）立案监督效果的保障机制

为了保障民事立案监督案件的办理效果，应当建立相关的跟踪监督机制。在发出要求说明不立案理由通知书、检察建议或者抗诉后，要及时关注监督案件整个诉讼过程的进展情况，将监督触角延伸至审判阶段、执行阶段，既能防止法院出现不依法纠正违法行为的情形，又可以实现对监督案件从受理立案、审判活动、判决送达、案件执行的整个诉讼过程的监督，确保监督取得实效。

五、实践中加强民事立案监督工作的建议

（一）开展修改后的《民事诉讼法》宣传工作，拓宽民事立案监督案源

由于修改后的《民事诉讼法》实施时间较短，大多数当事人对检察机关法律监督权的内容还停滞在修法前的固有认识上。因此，加强修改后的《民事诉讼法》的宣传工作有利于拓宽民事立案监督案源通道，应当作为民行部门开展法制宣传工作的重点内容。民行部门应当通过报刊、广播、电视、网络等多种宣传渠道，解读修改后的《民事诉讼法》实施后民事监督权的具体内容，尤其是对民事立案监督的实施要作出更为详尽、细致的说明。

（二）加强与同级人民法院的沟通协调，畅通立案监督案件办理渠道

地方各级人民检察院应当与同级人民法院充分协商，积级沟通。一是共同商榷制定立案监督案件办理规则。二是建立工作联系制度、研讨制度。一方面应当明确民行检察部门与法院立案庭定期进行联系，互相通报立案受理情况与立案监督案件办理情况，实现材料互递、工作互通、信息互享、结果互函;另一方面检法两院应当有针对性地共同开展如何规范立案活动的专题研讨活动，定期分析立案过程中存在的问题，加强类案研讨，提出相应对策。这样既可以有力地保障现阶段立案监督工作的规范开展，又可以在实践操作过程中不断发现问题，总结有益的办案经验，提升监督实效，实现规范民事立案活动与保障当事人合法权益共赢的良好效果。三是建立涉法信访稳控机制，检法两家应当对民事立案环节容易出现的信访隐患问题进行研究，加强协作，共同配合并建立起行之有效的信访稳控方案和预防处置机制，防范和化解各类信访风险，防止引发新的社会矛盾。

（三）争取人大支持，切实解决监督难题

检察机关在开展民事立案监督工作中，要主动向人大汇报工作开展情况，自觉接受人大监督，及时反映工作中遇到的困难和问题，争取人大的有力支持，推进该项监督工作深入持续发展。