王贝贝

摘 要：行政自由裁量权是现代行政体系中的重要组成部分，也是行政机关广泛应用的权力。但是在实践中，这种权力被过度放大，对社会产生严重的危害。如何界定自由裁量权的概念、自由裁量权的行使原则以及如何加强对行政自由裁量权的法律控制，是行政法也是行政机关要面临的重要课题。文章从两大方面分析了行政自由裁量权法律控制的必要性，同时总结了完善行政自由裁量权法律控制的途径。

关键词：行政机关；行政管理；自由裁量权；法律控制

随着现代社会法律文明的进步和发展，行政自由裁量權也经历了不同的历史演变过程，并呈现新的发展前景。行政管理涉及到社会和人们生活的各个方面，行政权力的发挥需要在法治政府的能动作用下，在此基础上他们拥有广泛的自由裁量权。因此，这就给行政机关行使权力提供了很大空间，但是对于自由裁量权的限度和边界始终是一个难以掌握和琢磨的客观事实，如果行政自由裁量权不加以限制，就很容易倒退到“无限的自由裁量权”阶段，造成行政机关滥用职权甚至集权的发生。社会中发生的许多交通、工商、土地等案件，无不说明行政自由裁量权法律控制的重要性，准确把握自由裁量权的运作程序和机制，并采取有效手段进行法律控制，使行政机关在行使权力过程中更加合法、合理，是行政法研究的重要课题，也是行政机关在实际运作过程中必然会遇到的一个客观问题，同时也是促使社会走向更加文明的重要体现。

1 行政自由裁量权的界定及原则问题

1.1 行政自由裁量权的概念界定

自由裁量权一词源于西方，英国、美国、德国等学者们对自由裁量权的概念早就进行了不同的阐述和理解，但是还没有达成一致的看法。作为舶来品，自由裁量权在中国学者们的理论研究下不断成熟，逐渐形成了两种主流的观点：一种认为行政机关在法律许可的情况下，有权选择作为或不作为，以及怎样作为就是行政自由裁量权。这种观点源自英国、美国的法律体系，威廉·韦德在其《行政法》一书中，提到了英国法官霍尔斯伯爵的著名论点，即自由裁量权的行使必须在一定的法律范围内，应当是法定的和固定的，而不是随心所欲的按照个人想法来行事。另一种观点是说行政机关在行政管理过程中有权根据立法的目的和原则自由选择是否进行作为，以及采用何种方式，自行判断作为的时间、地点和内容，这是法律法规赋予行政机关的权力。

在前人深入研究的基础上，笔者认为无论是哪种观点，基于法理而言，行政自由裁量权是行政执法机关在法律、法规规定的范围内，根据立法原则自主决定其行政管理活动。在实际运作中拥有自主权，自行判断是否进行“行政处罚、行政审批、行政许可、行政征收、行政强制、行政检查、行政给付、行政确认”等内容。可见行政自由裁量权必须限制在一定的法律合理范围之内，决不能个人独断和想当然。

1.2 行政自由裁量权的行使原则

在概念界定的基础上，还要清楚行政自由裁量权的行使原则，以便全面地认识它。简单来说，合法合理就是行使行政自由裁量权应该遵循的原则，这也是行政法的基本原则。合法性原则主要表现是行政机关执法要合法，要在法定的职权范围内行使权力，不得超越法律法规。这里所说的法不仅包括实体法，还有程序法等。所谓合理性原则是在合法性原则的基础之上，行使自由裁量权要合理恰当，不能与法的精神相对抗，要做到公平、公正。合法合理性原则二者并行，缺一不可，如果只是教条地恪守法律，而忽视了民主、合理、公正这些进步的要求，最终将阻碍社会法制的进步和发展。因此在行使自由裁量权的过程中不仅要遵循合法性原则，更要遵循合理性原则。

相比合法，合理性原则较难把握。合理的界限何在？有没有一个客观评价的标准？这都是行政自由裁量权控制机制在不断完善中需要解决的问题。

2 我国行政自由裁量权法律控制的必要性

行政自由裁量权具有两面性，它的存在就是一把双刃剑。一方面体现了行政机关的能动性，可以自主裁量实现公平正义；另一方面，由于这种权力具有很大的灵动性和自由性，很容易发生权力的滥用和肆意妄为。因此，在自由裁量权必须存在的情况下，有必要对其权力行使进行法律控制，只有在有效的法律控制下，广泛的自由裁量权才能得到保证。

2.1 行政自由裁量权在现代行政发展中的作用

首先，现代行政的发展离不开行政自由裁量权。纵观行政自由裁量权的历史演变过程，它由严格的限制逐渐发展为半限制到自由，是历史的进步，也是社会文明的标志。因此它的存在是不可避免的也是历史的选择，随着现代社会各领域的发展，社会关系变得复杂多样，政府需要发挥管理权限的范围日益扩大，并最大限度地融入社会行政服务中去，这样职权范围涉及领域突破了过去狭窄的领域，可以更有效的行使政府权力和发挥主观能动性。

其次，行政自由裁量权可以补充法律到达不了的地带，弥补立法上的不足。在我国行政自由裁量权的存在有一个基本的国情环境，即我国地域辽阔，民族人口众多，地区之间存在很大的经济文化差异，基于认识的局限和执法环境的复杂多变，现实的法律不可能满足各种条件下的行政管理需求。加之我国目前立法较多是原则性的条款，在建设和谐社会的过程中更多的是探索和实验，这就促使政府根据实际情况灵活地制定措施和管理办法。行政自由裁量权的存在解决了现行法律到达不了的地带，同时也完善和弥补了法律体系。

最后，行政自由裁量权可以实现高效行政。立法的最终目的是使行政有法可依，行政是国家运行的关键环节，作为国家政治、经济、文化、社会建设的组织者和管理者，行政机关要追求快速高效的行政效率。面对复杂多样的社会问题，行政机关要果断及时行政，只有在赋予其一定的自由裁量权的基础上才能得到实现。

2.2 行政自由裁量权使用过程中存在的问题

行政自由裁量权在实践过程中，从立法、司法、执法以及行政监督来看，都存在或多或少的问题，主要表现在以下几个方面：

首先，行政自由裁量权的行使触犯合法原则。合法性是行政机关在行使职权时必须遵循的基本原则，它的管理活动要在法定的范围内进行，一旦越法，超越了职权幅度，就是违法行为。而我国行政法规的条文中，对一些概念模棱两可，过度放大了行政机关的自由裁量权，在不受约束的条件下，有些地方政府在制定当地文件时往往超越职权范围，造成自由裁量权的过宽行使。

其次，行政自由裁量权的滥用。这种行为的表现是行政机关在行使自由裁量权时，尽管没有超出法定的权限，但是由于某种原因而故意不正当行使权力，这是行政机关在行使自由裁量权中最大的问题也是产生危害最严重的。造成滥用自由裁量权的原因很多，主要的有：为了满足个人、集团的利益和出于主观偏好致使行为主体在行政管理过程中违背了法定的程序和目的；在认识局限和某些因素的干预下，行政机关人员做出了错误的决策等。滥用自由裁量权对社会产生严重的危害：一方面，在约束力不够的情况下，行政机关人员容易以权谋私，为熟人办事，滥用自由裁量权败坏社会风气，不仅使政府形象大跌眼镜，也有损法律的权威性，长此以往社会民众对政府严重不信任，影响社会的稳定发展。另一方面，它严重侵害了行政相对人的合法权益。行政主体是具有权力的一方，他们凭借行政管理职权对相对人进行管理、支配和命令，如果他们滥用职权，将直接损害相对人的利益，这对社会的危害是极大的。另外，滥用自由裁量权还容易使行政人员肆意妄为，将个人想法强加在法律之上，逐渐助长了特权思想，造成社会分化。

第三，在行政监控措施方面，由于没有法律法规的约束，社会舆论和新闻报道的监督力度不够，缺乏真实性，而社会个人的力量又比较弱小，从外部来说缺少强有力的监控。行政主体内部监控往往形式化，甚至有时出现相互包庇的问题，并没有发挥真正的作用。

3 我国行政自由裁量权法律控制的路径选择

综上所论，行政自由裁量权在现代行政发展中存在具有必然性，同时也发挥着一定的作用。但是不得不承认这个权力必须受到监督与控制，在实践过程中已经出现了许多权力的滥用和违法行为。因此，笔者认为要重视对自由裁量权的控制，要完善我国行政自由裁量权法律控制应该从立法、司法、行政控制以及行政监督四方面入手。

3.1 完善立法控制

立法机关要通过制定法律，使行政机关人员明确其职权的目的，从而更好的控制自由裁量权。目前我国相关的法律法规条款中存在模糊不清的词汇，造成权力行使的混乱，因此完善立法控制关键在于完善立法体制，建立健全行政法律体系，用清楚明确的法律条文规定行政自由裁量权的各个方面，如授权的目的、职权范围、内容以及程序等，使行政执法有法可依。并尽量建立立法公开、实时，举行听证会等有助于完善立法控制和监督的制度。

3.2 加强司法审查

司法审查主要是法院對行政机关的作为是否合法进行审查，同时对违法行使自由裁量权的行为进行监督和改正，尤其是对滥用自由裁量权的行为给予关注。为了加强行政自由裁量权的司法控制，使滥用行政自由裁量权的政府行为得到最大程度的司法审查，这就要求法院能够高屋建瓴从过去传统的思维方式中走出来，不再拘泥于立法的规则设计，而是对司法程序进行系统地重新整合，建立司法审查的陪审团制度。不仅要从形式上对行政自由裁量权加强司法审查控制，而且必须注重对其实质性的审查，不能流于形式，使行政机关的行政行为既要符合法律法规条文的字面涵义，更重要的是要时刻牢记立法的基本原则和法律尊严。

3.3 对行政自由裁量权的行政控制

对行政自由裁量权的行政控制，要充分发挥行政人员和行政相对人的作用。从行政人员自身来说，要维护法律的公平正义，就不能利用职权之便进行徇私舞弊。为了更有效的行使自由裁量权，首先行政人员要充分调动主观能动性和创造性，灵活机动地应对法律自身的缺陷，凭借专业的执法水平，以一颗诚实公正的心来对待行政相对人，维护法律尊严和权威，保护行政相对人的合法权益。其次，作为行政执法人员，要经得住欲望的考验，当个人私欲不受限制时很容易走偏，这就要行政人员在行政执法的过程中能够做到不因欲望强烈而失去公正公平和正义，要用自己的实际行动捍卫执法环境。从行政相对人角度出发，尽管个人的力量在权力面前是微弱的，但是只要行政机关行政人员在行使自由裁量权时侵害了行政相对人的合法权益，他们有权通过合法合理的法律途径进行申辩，提起行政复议和行政诉讼，要求获得合法权益，捍卫自己作为个体的尊严。行政机关的行政行为离不开每一个行政相对人，可以说与他们紧密相连，一个人的力量是有限的，但是如果每一个行政相对人都能够团结一致，增强维权意识，用法律武器武装自己，无疑对行政自由裁量权的合理行使起到巨大的制约和监督作用。

3.4 加强对行政人员的监督

外部监督和内部监督相结合，长远来看加强行政行为人内部的监督对自由裁量权的正确行使作用更明显。这就要培养行政人员的业务综合素质和他们的法治意识，牢固树立依法行政的观念，增强自身的社会责任感，以人为本，运用法律为人民服务，杜绝滥用自由裁量权的行为。

参考文献

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