徐诗举 许宗凤

（铜陵学院，安徽 铜陵 244000）

经济理论

安徽省人口布局现状与规划目标：冲突与协调
——基于主体功能区发展战略的视角

徐诗举 许宗凤

（铜陵学院，安徽 铜陵 244000）

主体功能区规划就是要解决人口布局与生态环境的不协调、经济集聚与人口布局情况不相称的矛盾。现实中，安徽省人口布局现状及其自然增长趋势与人口布局规划目标存在严重冲突，主要表现为皖北片区人口快速增长和沿江片区人口增长缓慢。因此，必须遵循主体功能区规划要求，增加沿江重点开发区集聚人口的容量和吸纳外来人口的动力，提升皖北限制开发区人口转移的推力和农村剩余劳动力转移就业的能力，引导皖北落后地区人口向沿江发达地区有序迁移。

安徽省；人口布局；规划目标；主体功能区规划

主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的国土空间开发规划，是衔接和协调各类涉及空间开发规划的基本依据。2014年8月《安徽省城镇体系规划（2011—2030）》对全省人口空间布局做了明确的规划。然而，目前安徽省的人口布局现状及其自然增长趋势与人口布局规划目标存在很大冲突，只有依据主体功能区规划的要求，基于全省不同区域的现有资源环境承载力、开发密度和发展潜力等多种因素，来统筹考虑整个国土空间的未来人口分布、经济布局和城镇化格局，才能实现既定的人口布局规划目标，促进人口资源环境协调发展。

一、安徽省人口布局现状

《安徽省城镇体系规划（2011—2030）》将全省分为皖北、皖中、沿江、皖西和皖南五大片区。其中，皖北片区包括阜阳、亳州、宿州、蚌埠、淮北5个市；皖中片区包括合肥市、六安市（不包括霍山县、金寨县）、淮南市、桐城市；沿江片区包括芜湖市、马鞍山市、江南、江北产业集中区、铜陵市、池州市（不包括石台县、青阳县）、滁州市、宣城市（不包括旌德县、绩溪县）、安庆市（不包括岳西县、潜山县、太湖县、桐城市）；皖西片区包括六安的金寨县、霍山县，安庆的岳西县、潜山县、太湖县；皖南片区包括黄山市、旌德县、绩溪县、石台县、青阳县。安徽省人口布局现状的人口数据，主要根据安徽省统计局《2014年全省县级常住人口调查主要数据公报》提供的常住人口数进行整理和计算得出。

（一）安徽省各片区常住人口数统计

安徽省各片区常住人口数统计情况如表1所示：

表1 安徽全省各片区人口布局现状

数据来源：安徽省统计局《2014年全省县级常住人口调查主要数据公报》

皖北片区是安徽省人口最多的区域，包括阜阳、亳州、宿州、蚌埠、淮北5个市，是全国主体功能区规划中属于国家级限制开发区的黄淮海农产品主产区，2014年常住人口2372.2万人；皖中片区是国家级重点开发区江淮地区的北部，合肥都市圈的核心部位，包括合肥市、六安市（不包括霍山县、金寨县）、淮南市、桐城市，2014年常住人口1562.6万人；沿江片区是国家级重点开发区江海地区的南部，是皖江城市带承接产业转移示范区的核心区域，包括芜湖市、马鞍山市、江南、江北产业集中区、铜陵市、池州市（不包括石台县、青阳县）、滁州市、宣城市（不包括旌德县、绩溪县）、安庆市（不包括岳西县、潜山县、太湖县、桐城市），2014年常住人口1713.5万人；皖西片区属于国家大别山水土保持生态功能区的重要组成部分，包括六安的金寨县、霍山县，安庆的岳西县、潜山县、太湖县，2014年区域常住人口218.9万人；皖南片区属于省级重点生态功能区，包括黄山市、旌德县、绩溪县、石台县、青阳县，2014年常住人口198.8万人。

根据表1的统计结果，安徽全省2014年常住人口6066万人，皖北、皖中、沿江、皖西和皖南五大片区常住人口数所占全省的比重分别为39.11%、25.76%、28.25%、3.61%、3.27%。皖北片区、皖中片区和沿江片区地处皖北平原、江淮丘陵和长江中下游平原，水陆交通条件好，耕地资源丰富，历史上就是鱼米之乡，这三片区集中了全省93%以上的人口。皖西片区和皖南片区主要地处大别山和皖南山区，交通闭塞，生态脆弱，耕地资源贫乏，这两个片区只居住不到全省7%的人口。皖北片区为2372.2万人，占全省总人口近四成，位居五大片区之首。同时，皖北片区农村人口所占比重大，城镇化水平低，人均收入水平低，存在大量亟待转化的农村剩余劳动力。

二、安徽省人口布局规划目标

根据《安徽省城镇体系规划（2011—2030）》，规划2020年安徽全省常住人口为6701万人，规划2030年全省常住人口7301万人。2020年以及2030年安徽全省各片区规划人口及其占全省的比重的具体情况，如表2所示：

表2 2020年及2030年各片区规划人口及占全省总人口的比重

从环境资源承载力来讲，皖西和皖南片区环境容量无超载，沿江片区环境超载较轻，皖中片区环境容量轻度超载和中度超载，而皖中片区环境容量超载相对严重；就经济发展水平来讲，皖中、沿江片区经济实力较强，城镇化水平较高，集聚人口的能力较强，而皖北、皖西片区经济发展水平相对较低，城镇化水平较低，农村人口数量众多，其中皖北片区是安徽省农村剩余劳动力最为集中的地区。对照表1和表2的统计数据，安徽全省2014年常住人口6066万人，而2020年和2030年的规划人口分别为6701万人和7301万人。2014年皖北、皖中、沿江、皖西和皖南五大片区常住人口数所占全省的比重分别为39.11%、25.76%、28.25%、3.61%、3.27%，而2020年五大片区规划人口数所占全省的比重分别为36.92%、23.95%、32.15%、3.61%、3.37%，2030年五大片区规划人口数所占全省的比重分别为 34.74%、25.61%、32.53%、3.33%、3.79%。显然，《安徽省城镇体系规划（2011—2030）》统筹考虑了各片区的环境资源承载力、经济开发潜力和未来的城镇化发展水平，对全省人口的中长期空间布局作了合理的规划。

三、安徽省人口布局现状与规划目标的冲突

根据表1、表2作图1，反映各片区规划人口占全省人口比重变化情况。

图1 各片区规划人口占全省人口比重变化情况（%）

从图1各片区规划人口占全省人口比重变化情况来看，皖中、皖西和皖南片区所占比重相对平稳，皖北和沿江片区所占比重波动较大，主要表现为皖北片区规划人口占全省总人口的比重应该持续下降，沿江片区的规划人口占全省总人口的比重应该持续上升。然而就人口布局现状而言，皖北片区片区人口自然增长率却明显高于沿江片区。根据2010年第六次全国人口普查的数据（见表3），全省平均常住人口自然增长率为6.75‰，其中亳州市（12.26‰）位居第一、阜阳市（10.82‰）位居第二、宿州市（10.24‰）位居第三、蚌埠市（8.92‰）位居第四、淮北市（7.23‰）位居第五；而沿江片区各市的常住人口自然增长率明显低于全省平均水平，其中铜陵市（1.44‰）为倒数第一、芜湖市（1.60‰）为全省倒数第二、宣城市（2.01）为全省倒数第三、马鞍山市（2.16‰）为全省倒数第四。显然，安徽省各片区人口自然增长与人口规划存在冲突，按照目前的人口布局及其自然增长率，不可能实现人口规划目标。

四、促进安徽省人口布局与主体功能区规划的协调

对于区域间发展不平衡问题，传统的办法是对落后区域进行大规模经济开发，但这会导致一些环境资源承载力较弱地区生态环境的进一步恶化。在主体功能区建设背景下，则要综合考虑区域间资源环境承载能力、开发密度和发展潜力等多种因素，可以引导落后地区人口向发达地区有序迁移，实现区域协调发展。因此，主体功能区规划更加重视生态因素，既注重“物”的空间流动，也注重“人”的空间流动。根据《全国主体功能区规划》和《安徽省主体功能区规划》，皖北片区属于国家级限制开发区的黄淮海农产品主产区，是安徽省人口数量最多和农村剩余劳动力较为集中的地区，也是安徽省人均收入较低的地区；沿江片区属于国家级重点开发区的江淮地区，是皖江城市带承接产业转移示范区的核心区域，也是安徽省人均收入较高的地区，劳动力需求潜力较大，但是这一区域目前人口集聚水平不高。皖北片区的农村剩余劳动力没能有效转移，沿江片区的人口集聚能力不强，导致人口布局与主体功能区规划相冲突，造成区域间人均收入差距悬殊、人地关系矛盾加剧和劳动力资源浪费。当前，对于重点开发区来讲，一方面为了发展经济，需要雇佣大量农村剩余劳动力；另一方面，为了减轻财政负担，又不愿意吸纳农村剩余劳动力为城镇居民。因此，政府要积极引导人口从皖北限制开发区向沿江重点开发区有序流动，促进安徽省人口布局与主体功能区规划相协调。具体提出如下建议：

表3 安徽全省各地常住人口自然增长情况

首先，要转变区域发展观念。区域发展不协调的实质是人口、经济、资源环境之间的空间失衡，而不是简单的各地区之间经济总量的差距。引导人口从限制开发区向重点开发区有序流动，并非是以牺牲皖北落后地区的利益换取沿江区域的发展。因为发展的终极目标是追求“人的繁荣”，而不是“物的繁荣”。皖北片区存在大量的农村剩余劳动力，是造成皖北地区人均收入过低的重要因素。从国际经验看，经济总量集聚的地区，同样应该是就业机会多、人口相应集中的地区。例如，在日本三大都市圈经济高速增长时期，就伴随着人口向三大都市圈集中，1884－2000年间，日本总人口增长了3.4倍，而三大都市圈人口则增长约6倍，三大都市圈提供了全国70%的GDP，也集中了全国65%的人口，地区之间人口分布与经济布局是均衡的，区域之间的发展也比较协调①。

其次，在全省范围内推行跨区域的城乡建设用地“增减挂钩”和耕地“占补平衡”原则。显然，皖北限制开发区人口的流出，可以增加皖北农村地区耕地复垦面积，由此可以新增城市建设用地指标，这些新增建设用地指标可以在全省范围内有偿调剂②。同时规定，沿江片区的重点开发区建设用地指标的增加规模要与其吸纳人口的规模挂钩。

第三，改革土地出让金分配和使用制度。在当前土地财政盛行的背景下，建设用地指标的增加会产生土地出让金等大量地方性财政收入。为此，建议沿江片区重点开发区应当拿出一定比例土地出让金专项用于增加基础教育、医疗保险、养老保障、保障性住房等基本公共服务投入，以提高沿江重点开发区集聚外来人口能力。

第四，建立以人口为基本因素的均等化财政转移支付制度。诸如基础教育、医疗卫生、养老、住房、社会治安等基本公共服务都与人口数量直接相关，“农民工市民化”必然增加当地的基本公共服务支出，据测算政府应当承担的“农民工市民化”的人均成本为10万元左右③。因此，安徽省要创新省以下政府间转移支付制度，建立以人口为基本因素的均等化财政转移支付制度，亦即吸纳人口越多的地区，可获得的财政资金也越多，用以调动沿江片区吸纳更多人口的积极性。

最后，制定促进“教育移民”的财政政策。目前，农民工文化水平普遍不高和缺乏必要职业技能培训，导致大量农民工只能就业于一些苦、累、脏、临时性、报酬低的非正规就业部门，一定程度上制约皖北片区农民的迁移。当前政府应加大对皖北片区农村地区的基础教育、职业教育投资，以促进“教育移民”，让大量的农村剩余劳动力进入沿江城市正规就业部门，逐步消除“二元”劳动力就业市场。④具体措施为：（1）在皖北片区农村基础教育人数逐年减少的背景下，政府要调整皖北片区教育结构，加大对职业教育投入，加强与沿江片区的合作与联系，大力推行订单式培养，将皖北片区农村剩余劳动力经过职业技能培训后，输送到沿江片区城镇化地区就业落户；⑤（2）在皖北片区农村基础教育规模逐年缩小的情况下，要更加注重皖北农村基础教育内涵与质量的提升，逐步缩小区域之间基础教育水平，并增加省属高校在皖北农村地区的招生计划，这样有利于这些学生毕业后可以直接留在沿江片区城镇化地区就业落户。⑥

注：

①参见中华人民共和国国家发展和改革委员会网站：我国区域发展不协调的实质http：／／www.sdpc.gov.cn／fzgggz／fzgh／yjdt／200605／t20060526＿70516.html

②④⑤⑥可参见笔者接受《江淮时报》记者采访的讲话：财政“开渠”：真金白银助“转化”，载《江淮时报》，2014年12月19日07版

③根据全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻的研究结果：农民工市民化人均成本10万元，载《人民日报 》，2014年03月03日16版

Coordinating the Conflict between Population Distribution and Its Planning Objective of Anhui under the Perspective of the Main Functional

Xu Shi－ju，Xu Zong－feng
（Tongling University，Tongling Anhui 244000，China）

The main functional area planning is to solve the contradiction between population distribution，ecological environment and economic agglomeration.In reality，the Wanbei area population growth is fast and the Yangtze River area population growth is slow，the population distribution status is in serious conflict with its natural growth trends and layout planning objectives in Anhui province.Therefore，it is necessary to follow the main functional area planning，increase the population capacity to absorb the momentum of the foreign population along the key development zones agglomeration，enhance the ability of population transfer thrust and rural surplus labor transfer employment in Wanbei restricted development zone，guide migration from Wanbei backward areas to the Yangtze River developed areas.

Anhui province；population distribution；planning objective；main functional area planning

F207

A

1672-0547（2015）03-0009-04

2015－05－07

徐诗举（1968－），男，安徽长丰人，铜陵学院教授，博士，研究方向：区域经济与地方财政；许宗凤（1964－），女，安徽无为人，铜陵学院教授，研究方向：财税理论。

国家社科基金项目“促进人口布局与主体功能区规划相协调的财政政策研究”（12BJL070）；教育部人文社科规划基金项目“主体功能区视阈下的城乡土地置换问题研究——以皖江城市带为例”（12YJA790157）；铜陵学院人才科研启动基金项目“主体功能区建设背景下政府间转移支付制度创新研究”（2011tlxyrc03）；铜陵学院学术带头人及后备人选科研项目“促进安徽农村劳动力转移的财政政策研究——基于农产品主产区发展战略的视角”（2014tlxyxs13）。