刘冰镜　彭启远　李佳奇

摘 要：“两会”期间，农地入市再次成为热点话题。黑龙江省安达市作为试点之一应就如何规范城乡建设用地统一市场、合理进行农地入市进行思考与规划。安达市农地面积广阔，农牧业是其支柱产业，工业发展水平有限，因此实行农地入市对安达市具有积极影响。基于此，采用文献研究法分析安达市实行农地入市的方式及存在问题，并针对存在问题提出相关建议。

关键词：农地入市；土地改革；黑龙江省

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）13-0018-02

引言

在中国五千年的历史中，土地问题一直处于核心位置。在全中国13亿人口中，农村人口占据50.32%的比例。也就是说，我国有一半以上的人口都居住在农村，农民的土地问题自然是重中之重。要推动城市现代化进程，就必须进行农村土地改革。对此，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案。该议案提出在试点期间暂停实施土地管理法中关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。由此，国家已明确指出“入市”的只能是农村集体经营性建设用地，但对宅基地可以实行自愿有偿的退出、转让机制。

其实“农地入市”并不是一个新鲜的概念。早在2009年浙江省嘉兴市作为农村宅基地“入市”的开创者，已经成功地置换出近万亩的宅基地作为工业和建设用地。虽然“嘉兴模式”并不是严格意义上的农地入市，但其仍然为农村土地流转提供了借鉴。由此，我国的农地入市变间接为直接，即集体土地不需经过国家征用就可转作非农建设用地，这标志着我国农村土地改革进入了历史新阶段，真正地拉开了土改的序幕。

一、黑龙江省安达市农地使用现状

安达市属于黑龙江省的县级市，为绥化市代管。安达市拥有耕地169万亩，但只有0.6万亩用作国有建设用地。因此，安达市拥有大量土地资源用于城市建设用地和农村集体建设用地的权衡分配。黑龙江省早于2012年启动了农村集体土地确权登记发证的工作，这为接下来开展农地入市试点奠定基础。目前，安达市的农村集体土地所有权确权登记发证率达到95.6%，已基本完成。对农户地籍、宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作也已经完成近70%。在此基础上，安达市为了发展农牧业积极开展“一带五十园”项目，建设农业科技园区，已完成土地流转102万亩。安达市现有集中经营土地42 426亩，地方政府积极组织农民参与经济合作，实行土地集体经营，已成立农民股份公司278家。同时，在宅基地置换方面主要以新建老城区和棚户区改造为主。地方政府重点整合安达市北部湾新区周边的农村，将农民回迁至新建楼房集体居住。并积极成立新型农村社区，目前已经建设完成吉星岗镇农民新城和吉星社区，使农民陆续搬进城市。在下一阶段，安达市打算开展集体经营性建设用地流转试点和农村土地承包经营权流转交易平台试点，并完善土地二级市场开发政策。

二、安达市实行农地入市的模式

1.成立土地股份合作社。“土地股份合作社”是2010年四川省崇州市进行土地流转时采取的模式。具体做法是由村民按组建合作社管理层，由理事会决定种植品种和规模。入社农民以其土地承包经营权作为股份，年终时按股分红。而合作社将土地承包经营权抵押给银行贷款，取得的融资资金作为生产投入成本。安达市农牧业发达，成立股份合作社不仅可以增加粮食产量，更可以提高土地资源利用率。地方政府可以以村小组为单位成立合作社，将村民土地集中起来进行标准化生产和集约型经营。以0.01亩作为一股，将农民的土地折算成股份，按照比例以土地承包经营权置换土地红利。土地由合作社统一管理，入社农民只需坐等年终分红。这样不仅可以提高生产效率，入社农民还可以外出打工获得额外收入。“土地股份合作社”模式既可以增加农民收入又有利于土地适度规模经营，因此，这种模式对安达市实行农地入市具有积极借鉴意义。

2.建设农牧产业示范园区。事实上安达市的农业产业示范园区已初具规模。在2013年安达市开始兴建“一带五十园”项目，建设了玉米高产创建示范园区151处，将土地集中起来进行农作物大规模生产。但这只是雏形，安达市畜牧业发达，因此还可以建设畜牧产业科技园。在集中的一片土地上建设奶牛生产基地，农民以土地亩数换取拥有的奶牛数量。入园后统一培训农民养殖技术，后期可根据农民的技术熟练程度作为技术入股依据。这样不仅可以提高农民的个人收入，还可以发展安达市优势产业，促进其经济发展。

3.“土地银行”模式。2008年成都市率先成立“土地银行”。该模式采用银行经营方式，农民将土地承包经营权存入“土地银行”，由组建的农业资源经营合作社进行统一管理。“土地银行”将农民存入的土地承包经营权集中起来贷给企业，农民可以获得土地使用权产生的利息收入。安达市可以将村委会作为“土地银行”的管理者，每一个村小组成立一个农业资源经营合作社，由合作社负责对入社农民进行培训和资料供应。合作社可以将集中起来的土地承包经营权统一存入“土地银行”，再由银行将其贷给企业。例如银行可以将土地承包经营权贷给安达市当地的乳制品企业，企业获得资金可以扩大生产规模，势必会带动其奶牛产业的发展。这种循环不仅使农民获得稳定收入，更推动了安达市特色产业链的发展，无疑是双赢的表现。同时，“土地银行”还可以依据农民存入土地面积进行二次分红。这样既为农民提供稳定收入，又在最大程度上实现了集约化经营。

三、实行农地入市存在的问题

1.可能会侵犯农民的合法权益。农地入市并不仅围绕农民和政府，更是涵盖了开发商。政府征用土地通常是为了发展工商业，农民得到的补偿款是按照土地产出计算的。从一定意义上来讲，它是对农民享有土地使用权的一次性买断。在此过程中，政府得到了农用地转为非农建设用地的增值价值，开发商获得了开发楼盘的巨额利润，似乎只有农民利益受损。虽然这种制度向失地农民保障让其享有城市居民的医疗保险、住房公积金以及养老保证 ，但农民在失去了原有集体土地带来的收益后，除了最开始得到的一次性补偿款，很可能不能真正享有与城市居民同等的待遇。这就会造成农民失地又失业，离开村庄又进不了城的尴尬境地，使失地农民边缘化。这对纯粹依靠土地吃饭的农民来说无疑是不利的。

2.易产生政府腐败的现象。农地入市开展过程存在着巨额利益，这就容易滋生腐败。现行农地入市的前提是，国家征用需走在农用地转为非农建设用地之前，然后才能进入市场进行交易，这可能会使一些政府人员受到巨额利益的驱使而强制对农民征地。同时，对农民征用地补偿的标准也是由政府制定的，农民没有话语权。

3.易使土地问题产生争议。由于国家规定农村集体用地不能在土地市场中流转，要想实现“同地、同价、同权”是非常困难的，因此，农民在农地入市过程中并不能得到完全的利益，这就会造成农民、开发商和政府三者日趋紧张的关系。农民在这场土地博弈过程中并不能被平等对待，甚至处于劣势地位。如果这些问题得不到有效解决，那么城乡矛盾会进一步扩大，对城市化进程产生巨大阻碍。在这时，农地入市无疑变成了一场灾难。

四、对黑龙江省实行农地入市的建议

1.因地制宜，发展特色产业。黑龙江省在实施农地入市的过程中要以安达市的实际情况为蓝本，根据自身情况设计出最合适的方案，不能照抄照搬其他省市的模式。安达市是“中国奶牛之乡”，也是著名的肉牛基地。因此，安达市在实行农地入市之后，完全可以利用其优势发展特色产业链。建设奶牛产业基地，培训失地农民使他们掌握饲养奶牛的相关知识，进行集中生产，提高生产效率。同时在撤村建镇的过程中要建立相对稳定和可靠的社会保障制度，避免失地农民集体返贫的现象。

2.完善相关法律法规，预防暗箱操作。安达市在执行农地入市政策的过程中，要明确界定流转范围，合理规划土地。避免地方政府进行私下交易、截留资金，损害农民合法权益。同时，在撤村建镇的过程中要避免政府官员与开发商勾结及官官相护现象的产生，杜绝土地寻租。

3.明确土地产权，避免逆城市化现象。安达市地理位置优越，南距黑龙江省省会城市哈尔滨120公里，北至“鹤城”齐齐哈尔160公里，与世界石油名城大庆毗邻，位于哈大齐经济带上的黄金地段。因为现阶段农地入市在试点行政区域内不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部进行。所以在这个过程中要明确土地产权，避免周边城市的居民为了实现利益最大化到安达市买地建房，导致逆城市化问题。要妥善处理城镇居民和农民的关系，避免土地争端，缩小城乡差距，带动安达市的发展。

参考文献：

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[2] 高永生，孙琦.农村集体建设用地直接入市宜慎行[J].中国国土资源经济，2009，（5）.

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[4] 四川省成都市农业委员会.四川省成都市土地流转模式典型案例[EB/OL].中国农业信息网，2010-11-22.

[责任编辑 吴高君]