陈定良

内容提要：修正后的《民事诉讼法》赋予检察机关提出再审检察建议的权力，但是由于相关司法解释尚未出台，导致司法实践中各地运行不一致。本文对再审检察建议的适用范围、审查程序及效力作初步探讨，认为再审检察建议应主要针对问题瑕疵较小需要纠正的错案，在审查程序设计上法检两家应当对等化，用抗诉来弥补再审检察建议效力偏“软”的弱点。

关键词：适用范围 审查程序 效力

修正后的《民事诉讼法》第208条规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有符合第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议。这一规定从法律层面赋予了检察机关的再审检察建议权，一方面，增加了检察机关民事检察监督的方式，真正形成抗诉与再审检察建议“二元化”的监督格局;另一方面，也有利于提高监督效率，减少诉累。但是，实践中对于再审检察建议的适用范围、审查程序及效力存在很多模糊的认识，理论上需要进一步加以探索并予以澄清。

一、民事再审检察建议的适用范围

盡管修正后的《民事诉讼法》对抗诉和再审检察建议二者的适用范围没有进一步的规定，但最高人民检察院2013年颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第83条、第84条、第85条明确了再审检察建议的适用范围。

（一）修正后的《民事诉讼法》对再审检察建议适用范围的规定

相对于抗诉，再审检察建议剔除了在实体上的“法律适用确有错误”和“审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为”两种情形，在程序上剔除了“判决、裁定系同级法院再审后作出”以及“案件经过同级法院审委会讨论作出”的两种情形。

（二）明确民事再审检察建议适应范围的意义

对再审检察建议适用范围的规定，贯彻了曹建明检察长在修正后的《民事诉讼法》座谈会上所提出的抗诉一般应适用于案件比较重大或者是裁判确实明显不公，发生了重大错误的情形;检察建议主要适用于已经发生法律效力的判决、裁定虽有错误，但实体裁判错误并不是非常严重或突出，办案程序有瑕疵情形的指导精神，将抗诉和再审检察建议两者职能相结合，有效实现多元化的监督格局。

二、实践中民事再审检察建议遇到的几个问题

在实践中值得探讨的问题是，对于上级法院已经再审审查且已经出具驳回再审申请裁定或者驳回再审通知书的案件，同级人民检察院能否向同级人民法院发再审检察建议。如果能，同级人民法院需要再审的，是否需要向上级法院请示。

（一）再审裁定或驳回再审通知书不是抗诉或再审检察建议的对象

按照最高人民法院和最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第8条的规定，人民法院驳回再审申请的，当事人又向人民检察院申诉的，人民检察院对驳回再审申请的裁定不应当提出抗诉。人民检察院经过审查认为原生效判决、裁定、调解书符合抗诉条件的，应当提出抗诉。按照该规定，人民法院的驳回再审裁定或者驳回再审通知书作为一个程序性的裁定或通知，并不是抗诉或者再审检察建议的对象，检察机关如果认为原生效裁判存在错误，仍然可以针对其提出抗诉或者发出再审检察建议。

（二）下级法院进入再审程序，无需撤销之前的驳回裁定

对于同级法院受理经过上级法院已经作出驳回再审申请的案件是否需要经过上级法院同意的问题，在2011年最高人民法院印发的《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》（法[2011]159号）第29条规定，“上级人民法院裁定驳回再审申请后，原审人民法院依照民事诉讼法第177条规定决定再审的，应当报请上级法院同意。”按照这一会议纪要的精神，下级法院似乎无权决定自行再审。对于驳回再审申请裁定的效力问题，笔者认为下级法院依职权启动或因检察院抗诉而进入再审程序，再审判决书无需撤销之前的驳回裁定。原因有以下：一是驳回再审申请的裁定是非诉讼的审查程序作出的裁定，非诉讼程序的结论不约束诉讼程序;二是已经依法进入再审程序，就不用去纠结不允许进入再审程序的文书，它已经不构成进入再审程序的障碍;三是客观上此类撤销是无法做到的，若真以此类推，可能涉及多级法院和多份裁定，不具有可操作性。根据2012年9月召开的全国法院审判监督工作座谈会暨审判监督理论专业委员会第三届年会上的会议精神，最高人民法院对于人民法院驳回再审申请裁定的态度，实质上也就是说下级人民法院对于上级法院已经作出驳回再审申请的裁定，如果检察机关提出抗诉或者发出再审检察建议，下级人民法院并不需要撤销上级法院的裁定，可以直接进入再审程序。从某种意义上讲，这种操作方式实质上已经修正了最高人民法院在2011年《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》第29条的规定。

综上，笔者认为对于上级人民法院裁定驳回再审申请的案件，同级检察机关可以向同级法院发出再审检察建议，同级法院发现原审生效裁判文书确有错误的，可以不经上级法院同意，也不需要撤销上级法院的驳回再审裁定，直接对案件进行再审。

三、再审检察建议的审查程序

对于检察机关提出再审检察建议的程序，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第5章第1节中做了明确规定，先是由承办人提出审查意见，随后由处室集体讨论，处室负责人提出审核意见后交由检察长批准，再提交检委会讨论决定。然而，对于人民法院应该遵循什么样的审查程序，除2011年3月最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条第2款规定了3个月的审查期限外，并无相应的法律或者司法解释对此作出规定。

（一）实践中审查民事再审检察建议的两种做法

司法实践中，有部分法院将检察机关发出再审检察建议的审查权交由法院的立案庭进行审查，也有的交由审监庭审查。将再审检察建议交由立案庭审查，实务中难免导致一个问题，就是法院将检察机关的再审检察建议性质上类同于当事人的申诉，检察机关通过检委会讨论决定的意见到了法院以后，立案庭的合议庭就可能轻易否决了，案件也就无法进入再审程序，这样必然导致削弱检察机关再审检察建议的法律效力，也违背了司法审级同级对等原则。

当然在司法实践中，也有的地方法院明确对于检察机关的再审检察建议，一般由审判监督庭负责审查，再审检察建议需要裁定再审或者不予再审，应当提交审委会讨论决定。笔者较赞同第二种做法，因为第二种做法，一方面有利于维护检察机关再审检察建议的权威性，另一方面也符合检法两家在民事行政诉讼法律监督沟通配合的总体要求和诉讼规律，体现司法审级的同级对等原则。同时，第二种做法也与最高人民法院倡导的做法相一致。

（二）由审判监督庭负责审查民事再审检察建议的优势

审监庭负责抗诉案件的审理，与检察院存在持续的沟通。因此，由审监庭来办理有着沟通和协调方面的优势，也便于对口管理和加强上下级法院的业务指导与联系[1]。因而，民事再审检察建议在法院审查阶段由立案庭受理，审监庭审查，审委会讨论决定应该是法院审查的一个合理程序设置。综上，民事再审检察建议检法两家比较理想的审查程序可以用示意图表示如下：检察机关控申、案管部门立案—→民行部门承办人审查—→民行部门集体讨论—→民行部门负责人审核—→检察长批准—→检委会讨论决定—→法院立案庭受理—→审监庭审查—→审委会讨论决定。

四、再审检察建议的效力

相对于民事抗诉的刚性而言，再审检察建议则体现为相对较软的特征，法院在收到检察机关的再审检察建议后，并不像如收到抗诉以后须立即启动再审程序。因而，这一结果也让很多人担心，再审检察建议在司法实践中是否会逐渐虚化。当然，在司法实践中，也确实存在部分地方法院对检察机关再审检察建议不够重视的现象。

（一）民事再审检察建议在一定程度上有“软”的弱点

四川省检察机关为此就曾做过统计，2013年1月至6月，四川省检察机关共提出再审检察建议122件，法院采纳43件，采纳率为35.2%。民事再审检察建议采纳率低并非全部由其本身“软”的性质引起的，引发的原因还有很多，比如部分法院本身受内部考评制度的影响，对再审检察建议存有一定的抵触情绪，还有的案件本身已经被法院的自我纠错程序过滤，经由检察机关再审检察建议再行启动纠错程序难度加大等原因。

（二）在制度设计上对民事再审检察建议进行补强

从制度上讲，相关的法律法规、司法解释以及规范性文件在制度设计上也预料到了再审检察建议“软”的弱点，设计了一系列制度对其效力进行补强。比如，2011年3月最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条第2款中规定，人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。最高人民检察院出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第87条规定，对人民法院已经采纳再审检察建议进行再审的案件，提出再审检察建议的人民检察院一般不得再向上级人民检察院提出抗诉。但是最高人民检察院的该规定并未完全限制已经提出再审检察建议并已再审的案件上级检察机关进行抗诉的权力。有关这一点，在最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第117条就明确规定，如果检察机关认为人民法院尽管已经采纳再审检察建议进行再审，但检察机关仍认为该再审结果存在错误的，检察机关可以按照相关规定跟进监督或者提请上级检察机关监督，也就是说，按照该规定，上级检察机关对此仍然可以抗诉。

（三）充分发挥再审检察建议的监督，提高法律监督水平

无论是人民法院决定不予再審，还是进入再审但检察机关仍认为存有错误的案件，检察机关都可以提出抗诉，以弥补再审检察建议的效力偏“软”的缺点。所以，再审检察建议是有刚性的抗诉手段作后盾的，检察机关在行使这一权力的时候，并不必要有什么顾虑，也完全不用担心再审检察建议在司法实践中被虚化。

民事再审检察建议，作为修正后的《民事诉讼法》确立的一项新的民事检察监督制度，检察机关只有不断的实践，积极地探索，才能够真正将它与抗诉结合起来，才能真正做到民行检察监督的软硬兼施，齐头并进，焕发出其应有的制度魅力。

注释：

[1]参见赵树坤：《审查民事再审检察建议若干问题初探》，载《人民法院报》2013年11月27日。