田桂妍等

摘 要：行政奖励有利于激发行政相对人的创造性，有助于引导社会资源流向，推动我国动漫产业的蓬勃发展。但是，我国动漫产业领域内的行政奖励存在着较多的问题，主要有：行政奖励的系统化、规范化程度比较低；行政奖励的种类单调、设计粗糙；行政奖励的实体规定不够明确；行政奖励缺乏程序性安排；行政奖励缺乏责任内容和救济渠道等。因此，我国应提升动漫产业领域内行政奖励的系统化、规范化程度，丰富动漫产业领域内的行政奖励类别，明确动漫产业领域内的行政奖励的实体规定，加强动漫产业领域内的行政奖励的程序安排，规定动漫产业领域内的行政奖励的责任内容和救济渠道。

关键词：动漫产业 行政奖励 问题 对策

中图分类号：F240

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）01-048-03

一、动漫产业与行政奖励

动漫产业，“是指以创意为核心，以动画、漫画为表现形式，包含动漫图书、报刊、电影、电视、音像制品、舞台剧和基于现代信息传播技术手段的动漫新品种等动漫直接产品的开发、生产、出版、播出、演出和销售，以及与动漫形象有关的服装、玩具、电子游戏、主题公园等衍生品的生产和经营的产业。”动漫产业在我国的文化创意产业体系里居于核心层的文化内容产业的地位。国家发展动漫产业，既有助于满足民众日益增长的精神文化需求，繁荣社会主义先进文化，也有利于转变经济发展方式，培育新的经济增长点。但是，不可讳言的是，我国的动漫企业总体上“小散弱差”，即经营规模小、内部管理散、集团经济弱、自组能力差，并且业务范围也窄，科技含量低。此外，我国动漫产品缺乏国际竞争力，动漫贸易长期表现为贸易逆差。

所谓行政奖励，“是指行政主体为实现行政目标，通过赋予物质，精神及其他权益，引导、激励和支持行政相对人实施一定的符合政府施政意图行为的非强制行政行为。”行政奖励的客体及于一定的符合政府施政意图的行为，而不仅限于“先进行为”；行政奖励的形式是多元的，即除精神、物质奖励外，还包括赋予其他权益；非强制性是作为具体行政行为的行政奖励的显著属性。在现代国家中，行政奖励行为和行政处罚行为、行政强制行为等相并列，成为备受推崇的行政管理手段，其目的在于表彰先进，鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性与创造性。为确保行政奖励发挥其应有的作用，就必须保证其合法性、合理性、公正性，因而需要建立一系列必要的原则和制约机制，使行政奖励实现制度化、法律化、科学化。

动漫产业与行政奖励关联密切，相互影响。行政奖励有利于激发行政相对人的创造性，推动动漫产业的蓬勃发展。行政奖励有助于引导社会资源流向，优化动漫产业领域内的资源配置。而动漫产业则拓宽了行政奖励制度的生命空间。在动漫产业领域中实施行政奖励有利于扩大行政奖励的适用范围，丰富了行政奖励的受奖主体与奖励形式，且能促使行政奖励制度进一步完善，以服务于产业经济发展的实际需要。

二、动漫产业领域内的行政奖励存在的问题

1.动漫产业领域内的行政奖励的系统化、规范化程度比较低。2004年以来，为了大力促进动漫产业发展，国家有关部门及地方政府实施了多项产业支持政策。2006年国务院发布了《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，出台了一系列扶持性和鼓励性政策，表述笼统。财政部和国家税务总局联合发布《财政部、国家税务总局关于扶持动漫产业发展有关税收政策问题的通知》，具体规定有关税收优惠政策：动漫企业自主开发、生产动漫产品涉及营业税应税劳务的（除广告业、娱乐业外），暂减按3%的税率征收营业税。创作动漫、游戏新产品所需的自用设备及配套件、备件等进口，按现行税法规定，享受免征进口关税和进口环节增值税的优惠政策。符合国家有关高新技术和“双软”企业税收优惠政策的，由税务部门办理减免税手续。动漫产品出口按照国家现行税法规定享受出口退税政策。留学人员创办的从事动漫原创企业，经认定为动漫企业和软件企业后，享受软件产业等同的优惠政策，符合国家税收优惠条件的，按规定享受税收优惠。上述的规定，比较零散，不成体系，而且多体现在政策性文件当中，立法层次低。

2.动漫产业领域内的行政奖励的种类单调、设计粗糙。综观我国动漫产业领域内常用的行政奖励手段，除了上述的税收优惠之外，主要就是播出奖励。先后有杭州、长沙、深圳、厦门、广州、无锡、常州、沈阳等地政府，对在央视与各省级电视台播放的原创动画片给予资金奖励。对在央视播放二维原创动画片的奖励额度分别从每分钟1000～2000元不等，在省市级播放二维原创动画片的奖励额度500～1000元不等，三维原创动画片在二维基础上加倍。同时，地方政府对本地电视台采购本地企业原创动画片实行购片补助，如杭州市自2007年起至2010年，对杭州电视台在黄金时段播出本地企业原创动画片的购片经费实施补助，补助标准为购片经费总额的30%。总体来看，这些行政奖励措施的支持重心过于后移，并不切合我国动漫产业实际上所处的发展阶段。

3.动漫产业领域内的行政奖励的实体规定不够明确。有关行政奖励的实体规定不够明确的现象，在我国整个文化创意产业领域都比较突出。首先，行政奖励的主体不明确、含糊不清。有的法律规范只规定由“国家”给予行政奖励，主体不具体，缺乏可操作性。如《电影管理条例》第七条规定：“国家对为电影事业发展做出显著贡献的单位和个人，给予奖励。”有的法律规范同时规定多个奖励主体，易于造成相互扯皮的现象。如《文物保护法实施条例》第六条规定：“有文物保护法第十二条所列事迹之一的单位或者个人，由人民政府及其文物行政主管部门、有关部门给予精神鼓励或者物质奖励。”有的法律规范则根本没有规定奖励主体，显现空白。如《非物质文化遗产法》第十条规定：“对在非物质文化遗产保护工作中做出显著贡献的组织和个人，按照国家有关规定予以表彰、奖励。”其次，行政奖励条件笼统、抽象。就行政相对人的某一行为是否应该受到行政奖励而言，法律规范规定的条件十分笼统，普遍使用“显著成绩”“突出贡献”等弹性很大的词汇。如《广播电视管理条例》第七条规定：“国家对为广播电视事业发展做出显著贡献的单位和个人，给予奖励。”这种过于弹性的立法，缺乏稳定性和可预见性，膨胀了行政奖励主体的自由裁量权，易使行政奖励异化为恣意行为。此外，行政奖励的标准，往往付之阙如。国务院发布的《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，第二条虽然规定了对有原创开发能力的优秀作品设立专项奖励基金和国产动漫产品的成本补偿，但是，何谓优秀？谁来补偿？第八条规定：“支持我国动漫企业开拓海外市场，适当补助动漫产品出口译制经费。通过‘中小企业国际市场开拓资金渠道，积极鼓励和支持优秀国产动漫作品和产品到海外参展。企业出口动漫产品享受国家统一规定的出口退（免）税政策。企业出口动漫版权可适当予以奖励。”看似完整、周全，但是，何谓适当？何谓优秀？谁来补助？谁来奖励？

4.动漫产业领域内的行政奖励缺乏程序性安排。现代行政法的发展充分证明，程序不仅具有独立于实体的价值，亦具有限控行政主体滥用权力的功能。在我国日益重视行政程序、程序立法已提上立法议程的今天，行政奖励程序却依然缺失，动漫产业领域内的行政奖励概莫能外。如此一来，行政权力的恣意难以抑制，连具体的工作流程也几乎处于空白状态。

5.动漫产业领域内的行政奖励缺乏责任内容和救济渠道。现代政府的本质是法治政府、责任政府，权责一致是行政主体行使行政权力的基本要求。国内很早就有学者指出，行政法“要求没有不受控制的行政权力，也要求没有政府责任的空白。”但是，在动漫产业领域内的行政奖励方面，行政主体实际上是处于责任空白状态。相关的法律文件没有规定行政奖励主体的法律责任，甚至也未见行政奖励主体在事实上承担任何责任。

除了责任内容缺乏之外，救济渠道亦不明朗。《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》均未明确规定对行政奖励能否申请行政复议、提起行政诉讼、要求国家赔偿。无论是行政奖励方面的单行法律法规，抑或是动漫产业领域的专门法律文件，也都没有规定行政相对人的权利救济。

三、改进动漫产业领域内的行政奖励的对策

1.提升动漫产业领域内的行政奖励的系统化、规范化程度。我国有许多行政法律法规对行政奖励作了规定，并且还有一些专门规定奖励的行政法律法规。如《发明奖励条例》《优质产品奖励条例》《群众报矿奖励办法》《企业职工奖励条例》《科学技术进步奖励条例》《海关奖励查私办法》等，为行政主体依法实施行政奖励提供了法律依据。此外，《文物保护法》《环境保护法》《森林法》《草原法》《土地管理法》《会计法》等与各部门相关的行政法律法规中，也有若干关涉行政奖励的规定，适用于本部门的行政奖励。

为提升动漫产业领域内的行政奖励的系统化、规范化程度，促进动漫产业的飞速发展，笔者乐见我国出台《行政奖励法》，全面规定行政奖励的基本原则、权利义务配置、程序安排、责任及救济等，达致行政奖励的法治化。

此外，笔者建议我国出台《动漫产业促进法》，就动漫产业领域内的行政奖励作出有针对性和可操作性的具体立法安排。2011年12月15日国家有关部门在中国政府法制信息网公布《中华人民共和国电影产业促进法（征求意见稿）》，向社会各界征求意见以提高立法质量。在笔者看来，动漫产业发展的重要性不逊于电影产业，动漫产业发展的迫切性则甚于电影产业，《动漫产业促进法》的出台应是立法者心中的深切考量。

2.丰富动漫产业领域内的行政奖励的类别。根据不同的标准，可以对行政奖励作不同的分类。如根据行政相对人行为是否产生某种结果为标准，可将行政奖励分为行为性奖励和结果性奖励。又如根据具备条件的行政相对人是否能够普遍获得奖励为标准，可将行政奖励分为普遍性奖励和限额奖励。此外，依行政奖励的内容，可将行政奖励分为物质奖励、精神奖励、权能奖励、信息奖励。

动漫产业领域内的行政奖励的类别，应紧密结合产业本身的特点，坚定走上多元化、特色化的坦途。

我国的动漫企业，普遍处于发展的早期阶段。比如，我国的动画企业，绝大多数成立时间短，积累不足，不仅平均注册资本只有150万人民币，85%的企业亏损，而且产品单一，产品开发储备欠缺。如要等到企业到达规模了，政府才扶持上市，或者产品出口了，政府才给予优惠政策，政策措施也就明显滞后。笔者认为，对动漫产业领域内的行政奖励，应大力推展行为性奖励和普遍性奖励，以彰显行政奖励的实效。如我们所知，动漫产业的经营过程包括创意环节、制作环节、传播环节、衍生产品开发环节。其中，创意是源头，制作是核心，传播是桥梁，开发为盈利。行政主体仅有播出奖励措施是不够的，应上溯至源头，通过法律安排，设立“动漫原创剧本奖”。

除了物质奖励之外，亦应重视信息奖励。美国好莱坞的八家主要文创产业公司，规模大、结构复杂、功能强劲，政府主要在商务部中设立专职部门负责搜集各国文化创意产业市场的信息，为本国文化创意产业（包括动漫产业）开拓国际市场提供基础性的信息。日本则主要由贸易振兴会负责国际市场信息的搜集和动漫产品的推销任务，服务本国企业。我国亦可考虑对受奖的动漫企业大力推行信息奖励，包括帮助掌握国内外主要市场正在生产和销售的动画产品流行类型、流行题材、技术发展现状及趋势、国内外动画市场（包括产品市场和要素市场）的相关规定、国内外销售渠道、贸易方式、重点企业介绍等等。

3.明确动漫产业领域内的行政奖励的实体规定。行政奖励的主体，应予明确，不容出现奖励主体缺位、错位、越位的乱象。针对具体的奖励事项，必须明确其奖励主体，使之具体化到相应的部门，避免采用类似于“由国家或政府给予奖励”等概括性规定。如依《档案法》第十六条第三款之规定，“向国家捐赠档案的，档案馆应当予以奖励”，就明确了档案馆的奖励主体地位，值得设想中的《动漫产业促进法》借鉴。

行政奖励主体的具体权限，应予明确，以防止奖励主体滥用权力，维护行政相对人的合法权利。一般来说，在行政奖励法律关系中，行政主体享有设定权、评审权、核准权、撤销权、行政处罚权等权力。结合动漫产业发展的实际需要，考虑到行政奖励是行政主体积极、灵活施政的手段，只要符合法治原则，设定权是可以给予县级以上地方人民政府及其动漫产业主管部门。为确保行政奖励公正、公平，考虑到动漫产业有关问题的较强的专业性、技术性，评审权宜授予给专门的评审委员会或有关权威机构。动漫产业领域内的行政奖励的核准权，应予应受奖行为的产业主管机关，特别、重大的行政奖励则应报请上一级行政机关核准。

行政奖励的条件，应予明确，以便实施。许多文化创意产业方面的法律法规在规定行政奖励的条件的时候，只是笼统使用“显著成绩”“突出贡献”一类的模糊词汇，易使行政奖励成为行政主体主观恣意的行为，同时也不利于有关机关和人员，尤其是行政相对人对行政奖励进行法制监督。有鉴于此，动漫产业领域内的行政奖励，应结合奖励种类、等级等具体情况，立法规定明确、具体乃至缜密、精巧的获奖条件。

4.加强动漫产业领域内的行政奖励的程序安排。为使行政主体的决定更为合乎理性和正义，必须在决定之前通过一定程序使行政相对人将其观点以及支持其观点的论据有机会公开，让其自由、完整地发表出来，并通过质辩的过程，尽量排除不合理的因素，实现行政的民主化。长期以来，我国不甚重视授益行政中的程序安排，有关行政奖励的程序规定很不统一，有的法律法规将奖励程序授予授奖机关自由裁量，更多的法律法规则根本未对奖励程序作出规定。时至今日，必须对此予以补强。

参考侵害行政中行政程序的具体安排，设计动漫产业领域中的行政奖励程序，主要安排如下：（1）奖励公开。这就要求行政主体奖励的依据、过程、结果都必须向行政相对人和公众公开，以确保行政奖励的过程民主、结果公正。目前有关动漫产业发展的法律文件基本上都没有规定奖励公开，所以急切需要建构此一制度。（2）专家论证、评审。这就要求在行政奖励审查过程中听取动漫产业方面的有关专家、学者及权威机构对受奖行为的意见，并据此决定是否给予行政相对人以行政奖励。（3）回避。“行政程序法中的回避制度是指行政机关的公务员在行使职权过程中，因与其处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公平性，依法终止其职务的行使并由他人代理的一种程序法律制度。”对动漫产业领域内的行政奖励，应作程序安排，明确规定回避的条件、回避的方式，代理人的确定乃至违反回避制度的法律后果，以维护行政奖励权行使的独立性、权威性和奖励结果的公正性、可接受性。（4）说明理由。这是指行政主体在作出行政行为时，除法律有特别规定外，必须说明其做出该行政行为的事实、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。在动漫产业的行政奖励中，当行政主体在驳回行政相对人行政奖励申请之时，应说明理由，以确保行政相对人的权益不受损害。当然，在异议人对授予行政奖励提出异议处理时，行政主体也必须对异议人说明授予行政奖励的理由。（5）听证。“听证是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式。通过向行政机关陈述意见，并将之体现在行政决定中，相对人能动参与了行政程序，进而参与了影响自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公正和民主。”对行政奖励能否适应听证以及如何适用等问题，法律未作规定，在动漫产业的行政奖励实践中也未曾出现。依笔者看来，行政主体作出不予奖励的决定影响到行政相对人可能享有的权利，可以适用听证程序，为行政相对人提供申辩的机会，平衡行政主体与行政相对人在行政奖励法律关系中的地位。考虑到适用听证程序面临公正与效率、成本与收益的矛盾，为更好适应当前动漫产业的发展需求，降低行政成本，提高行政效率，适用听证程序应限于一定的范围，目前应以限于较高层次的精神奖励与较大数额的物质奖励为宜。

5.规定动漫产业领域内的行政奖励的责任内容和救济渠道。依笔者看来，有违法奖励或者不当奖励行为的行政奖励主体，应当承担行政法律责任。可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，责其限期整改、通报批评、金钱赔偿等。而对有关行政奖励执法人员，可以根据过错大小、情节轻重，对其采取批评教育、赔礼道歉、行政处分等措施。

救济渠道主要有行政复议、行政诉讼、国家赔偿等。

可诉性是行政行为的本质属性，属于行政行为的行政奖励行为显然具有可诉性。从这一角度出发，行政奖励适用行政复议这一救济制度应无问题，尽管法律并无明确规定；我国《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围采取列举式，行政奖励虽未被列举在受案范围之内但也未被列举在不予受案范围之内，而且在司法实践中，法院通常也会受理此类案件；《国家赔偿法》规定的国家赔偿范围太窄，也未明确把行政奖励纳入其中，但其列举的可予赔偿的违法行为并未排除行政奖励。

上述关于责任内容和救济渠道的探讨，有待法律的明确规定。如果我国的动漫产业经济立法能够率先对此作出明确规定，相信这能昭示着我国动漫产业发展的春江水暖。

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[7] 金国坤.行政程序法论.中国检察出版社，2002

[8] 王万华.行政程序法研究.中国法制出版社，2000

（作者单位：田桂妍，怀化澳海房地产开发有限公司 湖南怀化 418000；作者简介：田桂妍，律师，法务专干，主要研究方向：财税法、经济法、国际经济法；万里行，九江职业大学经管学院会计系大学生；万克夫，南昌理工学院政法学院法学副教授，法学博士。）

（责编：贾伟）