姚立

摘要：峨眉山市于2013年获批成为全国首批旅游综合改革试点市（县）之一，意味着峨眉山市旅游综改革试验区建设上升到了国家政策支持台面，极大地促进了旅游在峨眉山市经济社会发展中的引领作用。本文从金融领域探究实践旅游综合改革的途径，力求探究解决政府投资项目融资困难、项目推进缓慢等问题的方式方法。

关键词：旅游综合改革；峨眉山市；金融

一、旅游综合改革试点对峨眉山市的意义

（一）旅游综合改革的内涵和外延

旅游综合改革从属于国家综合配套改革，是国家综合配套改革战略在旅游业的具体体现。综合配套改革战略是继特区战略、开发区战略后又一个新的改革思路，它以制度创新为主要动力，是涉及社会管理体制、行政管理体制等方面的全方位改革；综合配套改革的核心在于“综合配套”，是相对于单项改革和纯粹意义上的经济体制改革而言的，要实现的是整个社会经济的综合发展，体现的是和谐发展的思想。

旅游综合改革采取试点城市的形式，试点城市与经济特区（享有税收优惠等特权，主要解决对外的改革开放问题）、开发区（国家给予财政上的补助，国家给予项目）不同，它是社会经济活动改革的实验区，是各种改革开放措施以及政治、经济、社会等方面新举措的试验场，拥有先行先试的实验权。旅游综合改革不是单项改革，也不仅仅是就旅游产业发展而改革。首先，旅游综合改革涉及旅游“吃、住、行、游、购、娱”各个要素，不仅要在旅游资源持续开发和旅游公共服务体系建设等方面取得重大突破，还要实现旅游六大要素之间的合理结构关系，从而实现旅游产业内部结构的优化升级。其次，旅游综合改革要在体制机制和政策管理上有所创新，进一步推动旅游产业的市场化进程，以市场化的旅游产业带动社会其他领域的改革以及社会各项事业的发展。

（二）旅游综合改革试点的必要性和紧迫性

一是目前峨眉山市统筹旅游业发展的能力不适应，造成旅游资源浪费。峨眉山市是驰名中外的“佛教圣地”，“天下名山”，坐拥世界双遗产品牌，是全国首批优秀旅游城市，拥有国家5A级景区1处，4A级景区1处，3A级景区1处，2A级景区1处，其它景区景点9处，温泉度假地3处，旅游演艺场所2处，佛教文化、武术文化、茶文化闻名海内外。而传统的旅游管理体制主要侧重于行业管理和市场推广，面对产业发展、市场规范、政策协调等重大问题，缺少职责和手段的问题日益突出。造成峨眉山市丰富的旅游资源没有有效充分地开发利用。要全面适应新时期旅游业发展的客观要求，就必须突破传统旅游管理体制，进行制度性改革，进一步提高统筹协调旅游业发展的能力。

二是人民大众对旅游业发展质量的要求空前提高。当前，社会上对旅游过度开发、低价恶性竞争、强迫消费、欺客宰客和旅游者维权难等现象反映强烈。出现这类问题的原因，一方面是我国旅游业持续高速增长的过程中，旅游管理模式滞后、旅游质量不高的问题逐渐积累，当前呈现了集中爆发的态势。另一方面是随着居民收入水平和受教育程度普遍提高，旅游者的整体素质提升，环境意识、公平意识、质量意识和维权意识明显提高。因此，我们比以往任何时候都更有必要建立规则公平的市场环境、机会公平的资源共享机制以及可持续发展的保障制度，消除人民参与旅游业发展、分享发展成果的障碍，形成和谐有序的发展局面。

三是城市经济面临转型压力，存在经济被赶超风险。近年来，随着国家产业布局的调整和国内外市场的影响，峨眉山市除水泥行业初步完成转型之外，曾占据工业产值一半以上的铁合金、电解铝、硅材料产业正逐步退出峨眉山市工业体系的舞台。严峻的形势倒逼峨眉山市必须在逆境中重新选择一条适合的发展之路，转型发展的实质就是把立足点转到提高经济质量效益上来，转到民生为天的轨道上来，为可持续发展打下坚实基础，实现科学发展。所以，转型发展是一场深刻的变革，不仅要有高远目标的设定，更要有强有力的战略体系来支撑。

要改变过去经济发展主要依赖较低的产业工人工资、较廉价的土地资源较高和环境污染容忍度形成的综合比较成本优势的情况，必须通过推进旅游综合改革，整合各方面资源，形成一条可持续绿色发展之路。

（三）建设旅游综合改革试点的重大意义

一是有利于完善我国旅游综合改革试验格局，示范带动全国旅游产业发展。当前，承担国家旅游综合改革试点试验的地区形成了“三省（直辖市）五市二县”的格局，峨眉山市在国家发改委和省发改委的大力支持下，以“大景区+县级市”形式推进旅游综合改革试验区建设，并被国家旅游局批准为国家级旅游综合改革试点县。既有利于深化我国旅游综合改革、示范带动旅游产业发展，也进一步完善了全国旅游综合改革试点试验格局，加快形成省、市、县改革试点联动发展的新局面。

二是有利于探索山地旅游度假发展模式，为我国山地型旅游景区转型发展提供经验。依托峨眉山大型山地型风景区，建设旅游综合改革试验区，转变当前以观光为主的旅游发展模式，积极发展山地攀登、探险、考察、野外拓展为特色旅游产品，形成以山地观光、休闲度假、健身养生、娱乐教育、探险运动等为一体的现代旅游形式，为我国山地型旅游景区转型发展提供经验，加快在我国形成滨海休闲度假与山地休闲度假并重发展的局面。

三是有利于探索以旅游引领区域全面发展的路子，走出一条在内陆地区以旅游大发展促进扩大开放和发展方式转变的新路径。建设峨眉山旅游综合改革试验区要发挥峨眉山旅游资源优势，突出旅游在经济社会发展中战略地位，推进以旅游为主导、关联产业综合配套的改革，处理好旅游与其它产业发展、旅游与城乡区域全面发展的关系，走出一条景城融合发展、工业与旅游协调发展、旅游促进民生发展的路子，为旅游性城市引领区域全面发展、为内陆地区以旅游发展扩大开放合作提供经验。

四是有利于四川推进旅游强省建设，加快建成西部经济发展高地。峨眉山是四川较为成熟的精品旅游景区，是全省推进旅游强省建设的重要战略平台。依托峨眉山优质的旅游资源，建设峨眉山旅游综合改革试验区，加快旅游创新发展、转型发展、高质量发展，促进在四川西南崛起令人瞩目的旅游发展的增长极，辐射带动周边地区经济社会发展，在为四川从旅游大省向旅游强省转变探索经验的同时，也为四川大力实施多极多点支撑战略、建设西部经济发展高地提供重要支撑。

二、在金融领域实践旅游综合改革的重要性和独特性

（一）金融地位意义

1、金融掌握着巨大的资金流。它通过多种渠道把方方面面的资金筹集起来，又运用出去，是资金运动的信用中介。金融好比是人体的血液循环系统，把资金这种血液带到国民经济的各个部门、各个方面，如果流通不畅，就会对国民经济的局部或整体造成重大伤害。

2、资金是生产要素的“粘合剂”，是生产的“催化剂”、“推动剂”。金融系统是资金运动的“总枢纽”、“总闸门”。如果缺少资金，就形不成现实生产力、生产不能扩大和发展。货币资金如果盲目增长，那就会造成通货膨胀；反过来，货币资金不能满足国民经济的发展需要，通货紧缩也会带来不利的影响。因此“总枢纽”、“总闸门”的适时调控绝对必要。

3、金融是调节宏观经济的重要杠杆。宏观经济中社会总供给与社会总需求之间的平衡是相对的，不平衡则是绝对的，需要经济杠杆来调节。其中金融是极重要的杠杆。运用利率、汇率、结算等手段，调节货币供应量，可以对国民经济产生重大的影响。

（二）金融和地方政府运行的关系

随着分税制改革的进行，税源大而集中的税种逐渐成为中央税，而税源分散、收入零星、涉及面广的税种逐渐成为地方税，地方政府在财权上税收收益递减，事权费用却在不断增加，财政分权无形中增加了地方政府的财政压力。近20年来，地方财政支出持续大于决算收入，并且收支差不断扩大，仅从本级预决算收支来看，地方政府的预算收入和支出严重不对等。

近几年房地产市场持续繁荣，土地出让收入在地方财政收入中占了相当的比例，造成了地方政府不得不依靠“土地财政”。而目前房地产市场出现疲软之势，财政收入不足，地方政府必然会寻求制度外的财力支持，直接对外举债。而政府负债过多，有可能会出现一定的财政风险。

根据审计组公告，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65 亿元，负有担保责任的债务29 256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56 亿元。从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55 252.45 亿元、12 146.30亿元和11 658.67 亿元。从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务101 188.77 亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87 806.13 亿元，占86.77。

在目前政府资金需求增大，而负债压力不断上升的形势下，寻求低成本融资（如发行企业债）是降低财政风险的最好办法。

（三）金融领域实践旅游改革试验区建设的重要意义

1、创新投融资体制改革是旅游综合试验区建设的内在要求。旅游综合改革工作涉及旅游行政管理、规划、资源管理、投融资等领域，而投融资体制改革是《峨眉山市旅游综合改革试验区总体规划（2013-2030年）》顺利实施的重要保障措施。为了进一步创新投融资方式、多渠道筹措资金，积极推进融资工作是峨眉山市旅游综合试验区建设的重要内容。

2、寻求低成本长期融资是切实解决峨眉山市政府融资的重要途径。按照《峨眉山市旅游综合改革试验区总体规划（2013-2030年）》的要求，到2015年，在旅游基础设计、棚户区改造等方面需累计完成政府投资近百亿。资金需求大、时间短，通过目前的BT招商、银行贷款等融资途径成本高，政府还款压力大，而寻求低成本长期融资（如发行中长期的企业债券和在棚改等专项领域寻求国家开发银行的长期融资），即可解决政府资金问题，又有效的降低了融资成本，让财政腾出手来处理积存的高成本短期限债务，将缓解和改善峨眉山市政府性债务结构不合理的问题。

3、低成本长期融资为支持旅游特色产业发展及完善产业配套开拓新途径。峨眉山市企业债券融资主要用于推动峨眉山市旅游综合改革试验区建设，完善旅游产业配套，推进旅游发展。同时也对统筹经济社会全面发展，支持四川特色产业发展具有很好代表性和试验性。

4、低成本长期融资促进峨眉山市经济社会向更高台阶迈进。随着企业债券成功发行，将促进旅游综合改革试验区规划顺利实施，旅游产业迅速发展，将统筹经济社会全面发展。预计到2030年，实现接待国内外游客达到2300万人次，实现旅游综合收入560亿元以上，实现全域旅游化，建成国际文化旅游目的地。

5、峨眉山市企业债券是全国首只旅游综合改革试点县企业债券。目前全国只有浙江的桐乡市和四川的峨眉山市被批准为国家级旅游综合改革试点县，峨眉山市企业债券一旦成功发行，将成为全国首个发行企业债券的试点县，将对全国旅游综合改革试点县建设提供经验。

三、在金融领域实践旅游综合改革试点的核心含义

（一）合理利用资金的时间价值，以发展时间换发展空间

1、货币的时间价值

资金的时间价值，是指资金随着时间的推移而形成的增值，即一定量的货币资金在不同的时点上具有不同的价值，其实质就是资金周转使用后的增值额，一定量的资金，周转使用的时间越长其增值额越大。在社会平均利润率一定的情况下，资金时间价值与计息期数成正方向变化，计息期数越多，资金时间价值越大。通俗的说即今天的1元钱要比将来的1元钱具有更大的经济价值。现在的一单位货币与未来的一单位货币的购买力之所以不同，是因为要节省现在的一单位货币不消费而改在未来消费，则在未来消费时必须有大于一单位的货币可供消费，作为弥补延迟消费的贴水。

2、货币时间价值的原因

货币可用于投资，获得利息，从而在将来拥有更多的货币量。这是指货币的机会成本，政府通过资金的运作，将在未来取得更大的资本收益。如果贷款支付的利率低于资本收益率，贷款时间越长，收益越多。货币的购买力会因通货膨胀的影响而随时间改变。在信用货币体系下，通胀的存在以及货币购买力的下降是趋势。在通胀情况下，你实际支付的价值要小于正常情况下支付的价值，也就是说通胀情况下长期贷款更合算。一般来说，未来的收入预期具有不确定性。即所谓“十鸟在林，不如一鸟在手”，由于人在认识上的局限性，人们总是对现存事物的感知能力较强，而对未来事物的认识较模糊，结果人们存在一种普遍的心理就是比较重视当下而忽视未来，当前的货币能够支配当前商品满足人们现实需要，而将来货币只能支配将来商品满足人们将来不确定需要，所以当前单位货币价值要高于未来单位货币的价值。

（二）在峨眉山市金融领域实践旅游综合试点的优势

先天条件好，基础资源雄厚：峨眉山市为省辖县级市，位于四川盆地西南边缘、乐山市西部。峨眉山市于1988年撤县建市，是全省首批扩权强县试点县之一，幅员面积1183平方公里，其中城区面积17.56平方公里；辖12镇6乡，户籍人口43万，城镇化率为49.7%。成昆铁路、乐雅高速、乐宜高速、乐自高速穿境而过，距离成都双流国际机场120公里、乐山水运码头30公里，成绵乐城际铁路今年底全线通车。区位优势明显，2013年全年实现地区生产总值179.2亿元，增长10.4%；规模以上工业增加值增长11.2%；地方公共财政预算收入13.1亿元，增长5.2%；固定资产投资97.3亿元，增长20.9%；社会消费品零售总额70.68亿元，增长15%；预计城镇居民人均可支配收入23583元，增长10.5%，农民人均纯收入10718元，增长13%，居全省山区经济县前列。峨眉山市拥有驰名中外的“佛教圣地，天下名山”峨眉山，坐拥世界双遗产品牌，是世界文化和自然双遗产保护地，在全国旅游业发展中具有重要地位。

目前峨眉经济已实行转型，规划引领发展成效显著：2013年以来，在新一届书记、市长的正确领导下，峨眉山市强化规划引领，促进经济转型升级。根据峨眉山市经济基础和条件制定了发展规划，围绕规划大力开展产业招商，招大引强创造新的经济增长点，带动全市经济转型升级。利用现代融资手段，推行两化融合，推动产业转型升级。抓项目落地，重点推进了农夫山泉二期、中威鞋业一期竣工投产，峨胜天然石膏开工建设等一大批重点项目。在稳增长中调结构、调结构中稳生产，保持了全市经济平稳较快发展。

峨眉山市作为省扩权强县，在城市发展中具有政策优势：峨眉山市作为省扩权强县，在西部大开发的背景下，具有先天的政策优势。实施扩权强县试点，我们可以充分运用省委、省政府下放的权限，更好、更快地为经济社会发展服务，为经济社会发展营造更好环境。比如，原来需要市上审批的一些事项，现在直接可以在峨眉办理，原来由市转报省上的事项，现在直接由峨眉向省上报，有利于提高办事效率，更好地抓住发展机遇。对于招商引资而言，这种自主、快捷、高效的办事环境本身就是一种无可比拟的优势。获得扩权强县试点，就等于在招商引资上获得了胜人一筹的先机。这有利于扩大对外开放和招商引资，运用好了，必将吸引更多的大项目、好项目在峨眉山市“落地开花”，拉动经济迅速扩张。

（三）金融业与旅游产业发展的关系

1、旅游产业和金融支持的基本关系

从经济学的基本原理中，我们可以知道经济与金融的基本关系是作用与反作用的关系，作为现代经济核心的金融对一个经济区域内产业的发展有着大的拉动作用，金融通过对主导产业的直接支持拉动相关产业的发展从而实现金融与经济之间相依存、互为因果的关系。而在旅游产业发展方面，金融对旅游产业发展的支持也具有理论和实践上的特殊意义，通过金融的支持作用可以进一步提升旅游产业的发展空间实现区域经济的健康发展。

2、金融支持旅游产业发展的主要方式

金融资本支持：加强对旅游产业基础设施、景区建设、物质文化和精神文化以及环境保护等方面的建设可以有效地实现旅游景区经济效应、社会效应和环境效应的和谐统一。而对这些方面的建设需要有大量的资金投入，根据资金来源的不同可以将其划分为旅游企业自有资金、民营资金，金融资本以及外资等。其中金融资本是来源于银行、保险等金融机构并通过一定的金融工具向产业资本转化为各种资金。旅游产业金融资本支持就是通过某些金融工具将金融机构或者金融市场的资本转化为旅游产业发展服务的各种资金支持，从而推动旅游产业综合效益的提高和发展结构的优化。

金融政策支持：旅游产业作为一个资源环保型的

产业需要得到国家政府部门的各个方面支持，尤其是在金融政策方面的支持，如金融机构的利率优惠、授信基准利率以及信用担保机构的支持等，国家可以出台政策支持旅游产业发行债券和股票等并鼓励民间资本的投入。政府还可以通过财政政策和税收政策向旅游产业有所偏移，增加对旅游产业的财政支持和税收优惠等，从而建立起科学的旅游产业发展的金融支持体系。

金融服务支持：旅游产业的发展需要有丰富且满意度较高的旅游产品和旅游服务的支持，旅游产品、旅游服务与金融产品均有服务性的特征，金融机构需要根据消费者的需求为其提供满意度高、便利的金融服务产品支持旅游产业发展，从而实现旅游产业的服务品牌效应。

四、峨眉山市在金融领域实践旅游综合改革的具体做法

（一）坚定不移走政府直接融资的道路，推进发行旅游综合改革试点企业债券，以长期低成本融资置换短期高成本债务。《意见》中明确“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，这意味着政府融资平台未来将加速转型。考虑到目前中央政府和地方政府的博弈、以及现实情况来看，政府融资平台还会保留，但肯定是逐步转型，转型后的政府融资平台将成为一般工商业企业，仍可继续发行企业债券等进行融资，主要依靠自身收益来偿还债务。峨眉山市积极争取发行旅游综合改革试点企业债券将为峨眉山市未来政府融资抢得先机，缓解地方政府债务压力，加快推进为峨眉山市经济社会发展。

（二）鼓励PPP政府与社会资本合作模式，预计未来PPP将成为基础设施重要融资模式之一。《意见》中明确“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目”。整体上，采取PPP模式有利于划分政府债务与企业债务之间的界限，解决目前政府融资平台债务与政府债务之间界限模糊的问题；采取PPP模式成立的项目公司，其债务明确为企业债务，偿债资金来源为项目运营收益或者政府补贴。PPP将成为未来峨眉山市政府基础设施建设融资的一种重要途径。

通过在直接融资市场成功发行债券，引入PPP模式等方式，峨眉山市将在资本市场形成强大影响力，进一步提高峨眉山市政府今后融资议价能力，同时降低政府偿还债务压力和紧迫性，提高融资质量。（作者单位：国家开发银行四川省分行）