新《预算法》对地方债务的影响

2015-05-30赵越

商 2015年18期

作者简介：赵越，女，汉，河北，硕士，辽宁大学，税收筹划。

摘要：近年来，地方债务问题一直是我国财政体系中的重要问题，也是社会各界人士关注的热点话题。但由于我国政治、经济体制的特殊性，使得我国地方债务的成因也存在复杂性，同时控制和防范地方债务风险也具有艰巨性。然而，新《预算法》的颁布实施，迎来了地方债务的新格局。本文从新《新预算》实施的角度分析，探讨我国地方债务。

关键词：新预算法；地方债务；政治体制

虽然我国中央政府一直对地方政府发债问题，采取相对谨慎态度，且旧《预算法》明确规定：“地方政府不能发行债券”。但由于现行财政体制的缺陷，地方政府为了追求经济增长和政绩考核，通过各种变相的方式，或公开或隐蔽地举借了大量的债务，使得近几年来地方债务规模迅速膨胀，并呈现不断的扩张趋势，给我国的经济运行和社会稳定带来了一定的压力。然而，新修订的《预算法》将有助于进一步控制和化解地方债务问题，开创我国地方债务的新局面。

一、地方债务的现状

近年来，特别是在2008年金融危机之后，我国为了缓解金融危机的冲击，扩大内需，推动经济的“稳增长”，实行双松的货币政策和财政政策。各地方政府为了拉动地方经济，加大基础设施的投资，推进城镇化建设，使得地方资金需求日益旺盛。

尽管已实施十年的旧《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但地方政府仍通过融资平台融资。由于地方融资平台缺乏规范性、约束性、透明度，使得地方融资债务存在较大的风险的隐患。

财政部部长楼继伟在8月 31 日的新闻发布会上说：“但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。”

根据国家审计署发布的2013第32号公告：全国政府性债务审计结显示，截至2013年6月底，中央和地方政府性债务总额达30.27万亿元，其中，地方政府性债务总额为17.89万亿元，相对于审计署在2010年底审计的地方政府性债务总额10.72万亿元，增长了66.9%，与2012年末相比，增长了2万亿元，增幅为12.6%。在总计17.89万亿的地方债务中，地方政府负有偿还责任的为10.89万亿元，占比61%，政府负有担保责任的债务为2.67万亿元，占比15%，政府可能承担一定救助责任的债务为4.34万亿元，占比24%。

显然，我国地方债务总量巨大，债务规模在不断扩大，并呈现上升的趋势，地方偿债压力大，存在较大的风险隐患。

我国地方债务的积累及其风险的扩张，将会阻碍经济发展，降低经济效率，影响金融安全，恶化政府财政状况，影响政府信用，导致地方政府不良行为，引发高房价问题，滋生官员腐败，危害社会安全和稳定。造成地方债务风险的成因是多元化的，包括现行的财政体制，预算软约束，地方融资平台不规范，投资驱动的经济增长方式，政绩考核等。

如何控制和化解地方债务风险是各界人士普遍关注和探讨的热点话题。全国政协委员、央行副行长潘功胜指出，由于地方政府追求经济增长速度很冲动，应加强对地方负债行为管理。全国人大代表、中国人民银行南京分行行长兼国家外汇管理局江苏分局局长周学东接受媒体采访时表示：“地方融资平台有其合理性，既然有存在的必要，不如通过规范的方式，比如市政债，使地方融资行为阳光化。”周学东建议建立规范化、市场化的市政债融资机制。

由于旧《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，使得地方政府通过发行债券以外变相方式，或公开或隐蔽大量举债，地方债的运行缺乏应有的规范性，规范地方债的管理是控制地方债务债务风险的重要举措。

中诚信国际研究部高级分析师关飞表示：“解决地方债务问题的思路是靠“疏”而不是靠“堵”，也就是说，不能说有一定风险就堵住不让发，不让继续试点，既要考虑现有地方存量债务的风险如何化解，又要考虑未来地方存在的负债空间和借债需求。”

当前，我国经济发展呈现新常态，财政收入增速放缓，在房地产走弱的重压下，地方政府偿债压力进一步加大。笔者认为控制和防范地方债务风险，应当把短期应对措施和长期制度建设有效结合起来。在短期可通过扩宽政府融资渠道，引入民间资本等方式筹集资金尽快偿还债务；在长期则应当进行实质性改革，如深化分税制财政体制改革、建立债务风险监控与预警机制，加强中央政府对地方政府举债管理约束，转变政府职能，加大地方融资平台的运营管理和规范制度，加快投资体制改革，规范地方政府投资行为等。

二、新《预算法》，开创地方债务新局面

我国《预算法》修订在关于地方举债问题一波三折之后，终于尘埃落定。修改后的新《预算法》规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。”

针对新《预算法》允许地方政府举债问题，业界人士发表了不同的看法。中国国际经济交流中心副研究员张茉楠认为，隐性负债是中国面临最大的中长期风险。一方面，中国已形成一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系；另一方面，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。“因此，此次预算法修正明确强化人大立法和法律监督地位，对于约束政府财政扩张具有重大意义。”她说。

中诚信国际研究部高级分析是关飞认为：“从长期来看，允许地方自主发债可以规范地方政府融资行为，减少隐性负债的风险，同时有利于减少对银行贷款依赖，缓解金融体系的风险压力。 ”

国际评级机构穆迪也发布相关报告称，新的《预算法》中，更严格的披露要求将改善信息透明度，抑制地方政府寻求从近几年来盛行的高风险借贷渠道融资。此外，债券发行的披露要求提高后，投资者可以更好地对风险进行评估和定价，从而便于地方政府发行期限更长、利率更低的债券。

新《预算法》的修订赋予了地方政府适度的举债权利，进一步规范了地方政府性的债务管理，规范地方政府融资行为，抑制了高风险的融资渠道，降低地方政府融资成本，减少了隐形负债风险，提高未来地方政府举债的公开透明度，有助于控制和化解地方债务问题。

新《预算法》允许地方自行举债是化解地方财政风险的重要举措，也是公共财政改革的必行之路，对于规范地方政府性债务管理，切实防范化解财政金融风险具有重要意义。（作者单位：辽宁大学）

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