作者简介：钱乐容（1987—），女，湖南邵阳人，北京市朝阳区人力资源和社会保障局，公务员，研究方向：人力资源管理。

摘要：特殊工时制度是相对标准工时制度而言的，主要包括综合计算工时工作制和不定时工作制。对于符合特殊工时申报的特殊行业和特殊岗位，劳动保障部门应依法许可，帮助企业灵活安排员工工作时间及确保生产任务的完成。而针对单纯以避免支付加班工资为由申报特殊工时的企业应严加核查、坚决杜止。

关键词：特殊工时；用工管理

特殊工时工作制是市场经济条件下市场主体选择的结果，是人类工时制度时间不断缩短，工作班制日趋灵活化和多样化的表现。它不仅仅是个简单的考勤问题，其在提高企业管理效率，节约人工成本上都大有禅益，同时还可以帮助员工更好地平衡工作与家庭之间的关系，增加用于人力资本投资的时间，调动员工工作积极性，增强员工对于企业的忠诚度。

然而在实践中我们发现，许多企业片面地理解特殊工时制的内涵，单纯地以降低用工成本为出发点和落脚点，盲目申请特殊工时工作制，忽略了实行特殊工时工作制的风险及其对企业用工管理的指导作用，使企业的长期发展受到阻碍。

一、特殊工时工作制的概念及形成背景

（一）特殊工时工作制的概念

工时制度作为现代企业管理的重要手段之一，在企业发展过程中发挥着巨大的作用。合理安排员工的工作时间，不仅能有效降低人力成本、提高生产效率，充分调动员工工作积极性，同时也能大大减少企业和员工之间的摩擦。我国目前现行的工时制度有三种，即标准工时工作制、综合计算工时工作制、不定时工作制。

“标准工时制”的概念最早形成于95年的《国务院工作时间规定》，在该规定第三条和第五条首次提出了“标准工时制”的概念，并加以“每日工作8小时，每周工作40小时”的限定；同时该规定还提出“因工作性质或者生产特点的限制，不能实行每日工作8小时，每周工作40小时标准工时制度的，按照国家有关规定，可以实行其他工作和休息办法”。

根据《劳动部关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》第三条规定，企业因生产特点不能实行《中华人民共和国劳动法》第三十六条、第三十八条规定的，可以实行不定时工作制或综合计算工时工作制等其他工作和休息办法。相对于标准工时工作制而言，综合计算工时工作制及不定时工作制常简称为特殊工时工作制。

综合计算工时工作制是采用以周、月、季、年等为周期综合计算工作时间的工时制度，其平均日工作时间和平均周工作时间应与法定标准工作时间相同，即平均每日工作不超过8小时，平均每周工作不超过40小时。

不定时工作制是指因企业生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系，无法按标准工作时间安排工作或因工作时间不固定，需要机动作业的职工所采用的弹性工时制度。

特殊工时工作制必须经由劳动行政部门审批后方可实行。

（二）特殊工时工作制形成的背景

特殊工时工作制是随着市场经济的发展而产生的，是市场经济条件下市场主体选择的结果。在计划经济条件下，劳动力的需求数量、工作岗位、工资标准、工时标准等都由政府统一管理，企业没有用人自主权，劳动者选择职业的权利也受到很大限制，只能接受和服从政府的安排。

随着经济社会的不断发展，企业与劳动者成为了两个独立的市场主体。在一个方面，企业作为劳动力市场的需求主体，从自身的发展需要、生产能力、市场情况等多个因素出发来决定企业对劳动力的需要。从另一个方面，劳动者作为市场中的供给主体，从工资、工作偏好等因素出发进而改变自身的工作类型与时间。在劳动力市场中，不但需要对劳动力数量的配置进行灵活运用，同时还要对劳动力所能够提供劳动力的时间进行合理配置。所以，以往固定的标准工作时间制度已经越来越不能够适应多样化发展的市场经济需要。与此同时，当前市场经济中劳动方式的多样化、多元化以及劳动工具的现代化也促使着这样的转变成为现实可能性。

二、特殊工时制度审批管理过程中存在的问题

我国特殊工时制度的制定具有积极意义，然而随着社会经济的快速发展和我国体制改革的深化，原有的规定已显露出一些弊端。特别是未能充分考虑如何妥善处理高速发展的经济中，企业灵活用工管理的需要与保护劳动者身心健康这个长远目标之间的矛盾，不能适应劳动关系日益复杂化、多样化现状。当前我国特殊工时制度存在的主要问题有：

（一） 相关法律法规不完善，标准不一

1、规定不明确。劳动部制定的关于《企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》（劳部发〔1994〕503号，以下简称503号文）是执行特殊工时制度的主要依据，各地也根据该制度先后出台了一些政策性文件。有些省市关于特殊工时审批没有具体要求，基本按503号文执行；有些省市则要求用人单位在申报特殊工时的同时提交具体的实行办法；许可前以实地核查、专家评审等多种方式进行核查；再次申请的，要求提供上一次特殊工时执行报告。不过，由于审批条件不明确，审批程序也没有具体规定，实际审批过程中，往往流于形式，效果并不太好。

2、适用条件难以把握。根据《中华人民共和国劳动法》第三十九条规定，企业因生产特点不能实行标准工时制度的，经劳动行政部门批准，可以实行其他工作和休息办法。但是在实际行政许可过程中，行政机关经常面临无法辨别企业是“不能”还是“不想”执行标准工时的难题。以综合计算工时工作制为例。目前很多企业以“划分淡旺季”作为申请综合计算工时工作制的理由，而在实际审批过程中，“划分淡旺季”的企业一是因为生产经营受季节及自然条件限制的，比如经营冷饮店、火锅店的餐饮业。二是因为受外界因素影响，生产任务不均衡的，一些经营家常菜的餐饮业，根据节假日及自身经营经验划分了淡旺季。企业依据第一种情况作为申请理由的，劳动行政部门能够依照常识及经验判断，确实“不能”执行标准工时。企业依据第二种情况作为申请理由的，在实际操作中依据经验就很难辨别了。

（二）劳动者的休息休假权利难以保障

《劳动法》第四十一条、第四十三条规定了“用人单位由于生产经营需要，经与工会和劳动者协商后可以延长工作时间，一般每日不得超过一小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过三小时，但是每月不得超过三十六小时”，“用人单位不得违反本法规定延长劳动者的工作时间”，是对劳动者日工作时间和月工作时间的明确限制。而用人单位实行综合计算工时工作制后，只限制了平均月工作时间和日工作时间，没有对具体的日和月工作时间进行限定。有些用人单位随意延长工作时间或者以工作任务紧迫为由强迫劳动者加班，有的每天工作时间长达十五六个小时，严重损害了劳动者的身心健康。而用人单位又以实行特殊工时制为逃避了法律的惩罚。

（三）企业以防范劳动争议为目的，特殊工时制度难以起到用工指导作用

在实务中，企业对申请特殊工时的目的、意义存在很大程度的差异。部分企业坦言：批准综合计算工时工作制后，计算周期内延长的工作时间仍将支付加班工资而不安排职工休息，之所以申报综合计算工时工作制，就是应付劳动保障部门检查，或一旦发生劳动争议，就端出“计算周期”的理由来搪塞。因此，导致随意延长工作时间，不补休、不轮休的现象经常发生，或出现用廉价的加班工资剥夺职工休息休假权利的现象。这些做法都是企业抱有规避加班费以降低人工成本的心理及对特殊工时工作制的错误认识造成的，明显与相关法律法规及政策文件中保护职工休息休假权利的精神相违背，从而申请特殊工时工作制就很难真正起到帮助企业合理安排工作时间的作用。

（四）监管力度不够，责任不清

基于特殊工时制度的特殊性，国家设置了审批前置，然而审批以后，对于单位如何实行以及实行状况如何的监管、制约却鲜有明确的规定。用人单位滥用特殊工时制度侵害职工权益的现象时有发生。比如事后执行监督问题，我国劳动监察因其人员、编制等先天不足，同时不同执法人员对企业执行特殊工时涉及的总工时、计算周期、排班、不定时加班工资支付等理解也不尽相同，导致企业执行特殊工时制度情况也大有不同。其次，特殊工时制度缺乏责任追究机制。对获批实行特殊工时制度，却未依法执行的用人单位，缺乏明确的制约措施，对因此权益受损的劳动者，也无确定的救济方式。

三、特殊工时审批管理过程中的相关建议

（一）完善特殊工时行政许可方面的相关法律及政策文件的规定

通过实践我们发现，申请特殊工时审批的企业形形色色，岗位也日趋多样化、复杂化，根据现有的法规政策规定，审批工作存在很多不确定性，尤其是在许可权限、许可条件等方面。

建议有关部门制定相关的文件，明确行政许可权限；确定许可对象，对现行法规规定中模糊的概念进行明确；细化许可条件，对现行法规中描述的情形进行解释；优化管理措施，配套相应的检查手段和可借助的力量等，以此降低特殊工时行政审批的风险，提高审批的权威性和准确性。

（二）加强特殊工时工作制的执法监督，充实执法检查队伍

劳动保障部门要对经审批同意实施特殊工时制的用人单位从严监管，要求其严格遵守劳动保障法律法规，一旦发现违法行为立即责令纠正，并给予相应的处罚或处理，以确保企业能严格执行不定时工作制和综合计算工时的相关规定。

鉴于此，可以将特殊工时制度审批相关的工作人员培养成兼职监察员，壮大执法检查队伍，更好地深入企业，引导企业正确认识特殊工时工作制，合理安排职工工作时间。

（三）重视特殊工时制度对企业用工管理的指导作用

1.指导企业依法合理选择适用的工时制度。

企业工时制度的选择，直接影响到企业的劳动定额计算、用工成本核算以及企业生产效率等。根据实际情况来看，用人单位滥用或者误用特殊工时制度的情况很普遍。一方面是因为对法律法规的片面解读或误读，另一方面是由于对短期利益的过度追求，忽略了不适当的工时制度对企业长远发展的影响。

特殊工时审批能够了解到企业的经营模式及用工管理方式，劳动行政部门通过细致宣讲工时法规政策，使企业管理者全面理解实行特殊工时的利弊，纠正一些企业盲从申报的行为，避免因误用和滥用特殊工时制度产生劳动争议，使企业的用工成本大大增加。

2. 促使企业完善细化考勤制度，积极建立加班审批制度

实践中我们发现，有多数企业申请特殊工时工作制是为了依法降低企业的用工成本，主要涉及问题是减少加班费的支付。而实际操作过程中，企业如果可以积极建立和完善考勤及加班审批制度，同样能够达到依法降低用工成本的目的，同时还能调动员工的工作积极性，提高生产效率。

企业考勤制度的不完备以及加班审批制度的缺位将直接导致劳动者和用人单位在工作时间确定以及是否加班的问题上产生争议，可能最终导致企业用工管理松散，用工成本攀升。特殊工时审批能够迫使企业细化考勤制度，明确界定出迟到早退、旷工、加班和休假等内容，量化工时、加班时间，通过规范的审批程序，制定出可操作性和具有激励作用的辅助制度，例如全勤奖和适度放宽休假制度等。这样做不仅利于用人单位的日常管理，而且也非常利于良好的企业文化的形成，增强员工的归属感，同时通过规范制度降低企业的用工风险。（作者单位：北京市朝阳区人力资源和社会保障局）