王荣华

内容摘要：监所检察，顾名思义是对监管场所的检察，修改后的刑事诉讼法及刑事诉讼规则赋予了监所检察许多刑事执行检察的新职责、新任务，原有的监所检察迫切需要改革为刑事执行检察的体制、机制，以适应当前刑事执行检察新职责、新任务的需要。本文从理论与实践方面就刑事执行检察的体制、机制改革专门进行研究，提出相关改革的意见、建议。

关键词：刑事执行检察 体制 机制 研究

十八届三中全会作出全面深化改革的决定以来，中央先后审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革意见》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，十八届四中全会又作出《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了依法治国，司法体制改革的大政方针。当前，检察改革已进入分步实施阶段，许多重大改革命题有了破解的框架意见和试点方案，特别是检察人员分类管理、检察官职业保障，以及省以下地方检察院人财物统一管理等重大改革措施已在有关省市先行试点，2014年7月17日，最高人民检察院党组研究通过将“监所检察厅”更名为“刑事执行检察厅”，同年11月，中编办批复同意，将“监所检察厅”更名“刑事执行检察厅”。当前，加快对刑事执行检察体制、机制改革迫在眉睫。本文现就刑事执行检察体制机制改革与创新进行以下研究。

一、刑事执行检察体制机制改革与创新的概念属性及关系

（一）刑事执行检察体制机制改革与创新的概念

刑事执行检察“体制”改革是指，改革当前现实存在的监所检察体系制度的内部结构和外在表现及组织形式。是对现有监所检察在机构设置、管理、指导、隶属关系和管理权限划分等方面体系制度进行改革的总称。

刑事执行检察“机制”改革是指，改革监所检察体制内在的工作运行的制度、方式。“机制”的内涵要求对监所检察内在的工作运行制度的改革，要像机器的构造和运转原理那样密切、协调，相互依赖、科学运转。由此，将监所检察“体制”中的工作运行制度的改革，形象在称为监所检察“机制”改革。

刑事执行检察“体制”“机制”创新是指，突破传统的旧的束缚，探索新做法、新经验、新规律，总结上升为新理论，指导实践创立从未有的刑事执行检察的新体制、新机制。

（二）刑事执行检察体制机制改革的属性

通过刑事执行检察“体制”、“机制”改革的概念可看出，两者都是制度的范畴，“人民检察是国家的法律监督机关”既是检察机关的宪法定位，又是“中国特色社会主义的检察制度”的总称，它制约着监所检察“体制”与“机制”改革，监所检察“体制”与“机制”改革，又对“中国特色社会主义的检察制度”的巩固与发展起着积极的促进作用。

（三）刑事执行检察的体制改革与机制改革的关系

刑事执行检察的“体制”改革与“机制”改革既相互区别又相互联系。刑事执行检察“体制”改革，主要是改革监所检察的体系制度;刑事执行检察“机制”改革主要是改革存在于监所检察体系制度内的工作运行制度、工作方式。刑事执行检察“体制”改革中包含着“机制”改革，刑事执行检察“机制”改革存在于“体制”之中，反映“体制”改革的效能。

（四）刑事执行检察的体制机制改革与创新关系

刑事执行检察的“体制”“机制”改革是一种在旧的体制、机制基础上的改造、更替和发展，是一种逐渐进行的变革。刑事执行体制机制创新，则是对原体制、机制进行的一种彻底的改变和革除。两者的关系是既相互依赖又相互作用。体制、机制改革的最终目标是创新，同时，体制、机制创新又是在改革的基础上发展起来的一个崭新的阶段，创新是体制、机制进步的灵魂，是刑事执行检察事业兴旺发达、永葆生机的源泉和不竭的动力。刑事执行检察体制、机制改革与创新是紧密联系，不可分割的。因此，笔者以下把刑事执行体制、机制改革与创新作为一个整体来论述。

二、刑事执行检察体制机制改革与创新的必要性

（一）中国特色社会主义检察制度要求监所检察要全面履行刑事执行的法律监督职责

为保障监所检察全面履行刑事执行的法律监督职责，作为检察制度之一的《人民检察院刑事诉讼规则》和《检察机关执法规范》，赋予了监所检察“十四项”职责，这“十四项”职责中有：羁押必要性审查、指定居所监视居住执行监督、强制医疗执行监督等八项已超出了“对监管场所检察”的监所检察职责范围最高人民检察院党组已通过把“监所检察制度”更名改革、创新为“刑事执行检察制度”。

（二）对刑事执行检察体制机制改革与创新是原监所检察体系制度工作运行制度的内在要求

刑事执行检察“体制”、“机制”改革与创新的概念及关系告诉我们：改革与创新刑事检察体系制度、工作运行制度，必须在“中国特色检察制度的范畴和要求”下进行;对刑事执行检察体系制度、工作运行制度改革与创新，必须要符合刑事执行检察客观实际，体系制度、工作运行制度改革与创新必须要科学，才能发挥刑事执行检察“体制”、“机制”内在要求的最大功效和作用，通过改革与创新，体现“体制”、“机制”的优越性、前瞻性、与时俱进性，依靠刑事执行检察“体制”和“机制”改革与创新的反作用，进一步巩固和发展“中国特色的社会义检察制度”。

（三）改革刑事执行检察体制机制是当前监所检察体制机制状况的现实需要

监所检察具有监督的多样性和复合性特点，要求监所检察部门既有派驻监管场所的日常监督能力，又要有监外执行检察和社区矫正监督的能力，还要有侦查办案能力和开展侦查监督、审判监督等批捕和公诉能力等，监所检察工作是检察机关对外的重要窗口和开展监督的重要阵地，工作职责要求监所检察部门长期需要与监狱、看守所等监管干警和审判机关、公安机关、司法行政机关，社区管理部门，党委政法委员会以及社会综合治理部门进行协调配合，要求高、规格高、标准高，业务性强、协调性强、独立性强，这些工作千头万绪，涉及的点多、线长、面广，仅靠一个处、科是难以有效组织开展和认真履行好各项监督和办案工作职责的。根据山东省监所检察工作实际，为加强检察机关自身建设，规范执法，实现刑事执行检察工作的一体化的管理，全省刑事执行检察工作在必须体制、机制上建立一个统一的、强有力的业务管理领导机构，以同级派驻，对等监督监狱、看守所及其监管管理机构，刑事执行检察工作所涉及的审判机关、公安机关、司法行政机关及有关的办案机关等。省级检察院设立这一机构，能够实现与省监狱管理局、省公安厅监管总队、省看守所，省高级人民法院执行局及有关审判法庭、省司法厅社区矫正机构的对应和协调，实现对等监督、规范监督的要求。

三、对刑事执行检察体制改革与创新的设想

（一）最高人民检察院刑事执行检察体制的设置

参照改革整合后的最高检反贪总局的模式，最高检刑事执行检察厅更名成立后，随着地方刑事执行检察局的普遍建立，刑事检察工作的不断发展，业务量的不断加大，最高人民检察院刑事执行检察厅必将会被“刑事执行检察总局”来代替，实现纵向管理指导全国地方刑事执行检察局，增强管理指导刑事执行检察业务工作的力度;横向与司法部监狱管理局、公安局监管局、司法部社区矫正管理局、以及最高人民法院执行局及有关审判法庭等机构的对应设置和对等、规范监督。提高监督的地位和权威，推动刑事执行检察工作的科学发展。

（二）省级院刑事执行检察体制的设置

根据不同情况，对省级检察院监所检察处的体制改革、创新为“刑事执行检察分院”或者“刑事执行检察局”，实现对内管理和对外监督的专门性和规范性。

对于省内原有监所检察派出检察院的省级院监所检察部门的体制改革与创新，笔者认为，针对被监管人逐年上升的趋势，山东省去年年底被监管人已达某某万人之多，有派驻监管场所检察“点”和社区矫正检察“点”713个（157个监管场所检察室，556个基层检察室），当前刑事执行检察工作具有点多、线长、面广、量大、专业性强、“减假暂”腐败问题高发、监督难度大等特点，在省级检察院设立专门性的刑事执行检察院，以统一、专门管理全省“一大摊子”刑事执行检察工作非常必要。因此，建议可将现有的监所检察处体制改革、创新为：“某某省人民检察院刑事执行检察分院”。

对于省级内没有监所检察派出检察院的省级院监所检察处体制可改革、创新为“某某省刑事执行检察局”，以统一、专门管理全省刑事执行检察工作。

省级检察院“刑事执行检察分院”或者“刑事执行检察局”的设立，不仅能够强化业务工作的管理和指导，克服地方主义，有效防止派驻检察人员被监管单位同化，还可以实现与省监狱管理局、公安厅监管总队、省看守所、省高级法院执行局及有关审判机构、省司法厅社区矫正机构的对应设置和对等监督、规范监督。

（三）地市级检察院刑事执行检察局体制和刑事执行检察院体制的设置

各市级检察院中有监所检察派出检察院的，实行“院处合一”，统称为“某某刑事执行检察院（只冠地名不冠市，表明直属省检察院刑事执行检察分院）”，如原山东省济宁市城郊地区人民检察院，可改革、创新为“济宁刑事执行检察院”，体现专门性检察院的特点，其他济南、淄博、潍坊城郊院以此类推，均实行与市级院的刑事执行检察部门的“院处合一”。

对于本市级检察院范围内无监所检察派出院的监所检察处可改革为“刑事执行检察局”。

市级检察院“刑事执行检察院”或者“刑事执行检察局”的设立，直接接受省级检察院刑事执行检察分院或刑事执行检察局的领导。这样，不仅能够强化业务工作的管理和指导，还可以实现对本辖区监狱、市级看守所、公安监管支队、社区矫正机构等同级派驻、对等监督、规范监督。

（四）基层院刑事执行检察局体制的设置

将基层院现有的监所检察科改革、创新为刑事执行检察局，专门负责本辖区内的刑事执行检察工作，接受省刑事执行检察分院、地市级刑事执行检察院或刑事执行检察局的领导。这样，可以有效克服地方保护主义，不仅能强化业务管理领导的力度，同时也实现了对公安局监管大队、县级看守所、社区矫正机构的同级派驻、对等监督、规范监督。

四、对刑事执行检察工作运行机制的改革与创新

（一）按照监督性质来规制工作运行机制

正如“监所检察”是对监管场所的“场所”检察来命名的部门，极不规范一样，现有的全国四级检察院监所检察体制内的工作运行机制均是按照“监狱检察”、“看守所检察”、“监外执行和社区矫正检察”等场所来实施的，这种机制既不科学，也不规范，造成了工作上的重复、分散、浪费，工作机制繁杂、凌乱，在“四个检察办法”中这种情况就表现的淋漓尽致。如刑罚执行、监管活动、监管事故、查办又犯罪案件与职务犯罪案件、控告申诉等监狱、看守所、监外各项业务等都有，造成工作机制的制定上重复、杂乱、繁锁，管理指导业务不专业、不统一、不规范。笔者认为，在刑事执行检察机制上，应当体现专业化、规范化，按照监督的性质来划分比较科学、规范。为此，建议刑事执行检察内设机构的工作运行“机制”按照以下监督性质来划分：

1.刑罚执行监督。专门负责刑罚执行和刑罚变更执行的监督机制。刑罚执行监督包括：专门负责对监狱、看守所、监外执行和社区矫正监督中的交付执行、留所服刑、财产刑的执行、死刑执行等刑罚执行方面的监督。刑罚变更执行监督包括：监内外的刑罚变更执行监督，即对监狱、看守所、监外执行和社区矫正监督中，监管机关有关刑罚变更的提请监督，对审判机关、监狱管理机关、公安机关刑罚变更的裁定、决定监督等。可按照监管场所的内外不同，将刑罚执行设立为大墙内、大墙外的监督。“刑罚执行监督一”为对大墙内“监狱、看守所”刑罚执行活动的监督。“刑罚执行监督二”为对大墙外社区矫正刑罚执行活动的监督。

2.刑事强制措施执行监督。专门负责刑事羁押强制措施执行和刑事监管执行活动的监督机制，目前包括：拘留、逮捕、延期审理等羁押的执行与解除，以及与羁押有关的收押释放、出入监所检察，羁押期限和办案羁押检察，羁押必要性审查;与监管执行有关的狱（所）政管理，生活、医疗卫生、学习、劳动执行检察，武器、械具、禁闭执行检察、人权维护执行检察等内容;还包括与刑事监管执行监督中有关的指定居所监督居住的执行监督，对公安机关临时约束不承担刑事责任的精神病人的执行监督，以及对强制医疗执行活动的监督等。这三种监督的重点均是突出对于监管执行行为是否合法的监督。强制医疗执行监督，属于一种特殊的监管执行活动的监督，属于刑事强制措施监督的内容。因此，放在该部分比较合适。

目前，全国各地强制医疗执行案件数量还较少，就目前刑事执行检察部门的人员数量来看，还不易单独设立专门的监督机制。

3.刑事执行侦查。专门的执法监督侦查机制。主要负责刑事执行活动中，对监狱、看守所、社区矫正机构等监管人员，刑事执行负责裁定决定的有关审判人员、监狱管理人员、公安人员，以及在刑事执行活动检察中发现的有关执行人员、办案人员，在执行职务中发生的违法、犯罪行为的监督、查办与预防。包括：各类监管安全事故、通风报信、帮助犯罪分逃避处罚、假立功、权钱交易等渎职侵权类，贪污贿赂类的违法、犯罪案件的查办、预防。还包括在刑事执行检察中发现的，有关医务人员在病情鉴定、诊断、评估中的收受贿赂等违法犯罪行为，由检察长决定刑事执行检察部门受理的案件等。

4.刑事执行检察综合业务。主要有两个职责。一是负责刑事执行诉讼活动监督。主要负责对于罪犯又犯罪案件的批捕、公诉及相关的立案监督、侦查监督、审判监督等，受理控告、申诉、举报等。二是负责刑事执行检察机构的日常工作的管理指导，信息情报、动向分析、经验的总结推广，综合材料、规范性文件起草、制作，统计报表，培训考核、政工、人事和行政事务等综合性工作的管理。

以上内设机构工作运行机制的构建，最高人民检察院刑事执行检察厅，省级院刑事执行检察分院或刑事执行检察局，可以设置为“处，或者按照主任检察官来划分”;市级院、基层院可以设置为“室或科，或者按照主任检察官”划分。

（二）整合制定统一的工作运行机制

整合、制定统一的工作运行机制即：刑事执行检察工作的小宪法——《人民检察院刑事执行检察细则》，将刑事执行检察制度固定下来

1.改革“四个检察办法”和《监所检察执法规范》等的监所检察现有规范性文件的结构，克服规定重复、繁杂，不系统、不规范、不统一的问题。按照刑罚执行监督，羁押、监管执行监督，刑事执行侦查，刑事执行诉讼监督、综合指导等机制，制定监督内容和监督方法，对多个规范性文件进行整合、合并同类项，制定统一、明确的《人民检察院刑事执行检察细则》。将刑事执行检察的十四项职责及几十个规范性文件中的重要性问题，按照监督性分解在刑事执行检察的主要内容、方法中，集中、统一制定在《人民检察院刑事执行检察细则》，以有效克服以往监所检察规定多，内容繁杂、重复等弊端，不仅能简便易懂，便于本部门岗位练兵和业务培训，还能够引起社会各界的广泛兴趣，及时了解掌握改革后的刑事执行检察制度，有效提高刑事执行检察工作的监督地位和社会形象。

2.修改最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》时，建议充分体现刑事执行检察制度的重点监督内容，按照以上工作运行机制予以固化。《人民检察院刑事执行检察细则》，是最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》的分则，也是对规则的细化和具体化，两者并不矛盾。

五、夯实基础为刑事执行检察体制机制改革与创新创造良好条件

（一）积极争取各级领导的支持和理解

建议各地检察机关刑事执行检察部门要通过本院领导积极向各级人大、党委、政府、政协等就当前刑事执行检察工作职责，体制机制改革情况，当前刑事执行检察的新形势、任务、工作压力、存在的困难等，作一专题性工作报告，积极争取各级领导机关的支持，为刑事执行检察“体制”“机制”改革与创新创造良好的条件。

（二）配齐配强刑事执行检察人员

派驻检察工作是刑事执行检察工作的基础，派驻检察人员不足，直接影响派驻检察工作效果。派驻检察室的主任岗位为规范、明确的“主任检察官”的模式岗位。每个派驻监管场所检察室要按照主任检察官、检察官助理、检察辅助人员（内勤）的模式，至少配备三名检察人员。一级规范化检察室、中型、大型看守所和被监管人月均三千人以上的监狱，派驻检察人员应不少于四人。

适当增加刑事执行检察人员的编制，确保刑事执行检察部门能够充分履行法律监督职责。结合刑事执行检察增加的新任务、新职责，刑事执行检察工作涉及面广，要求高，突发事件多等特点，把法律素养高、能监督，会办案，工作协调能力强的年轻，文化结构高的人员配备给刑事执行检察部门，改变人员结构不合理，文化素质低等现状。特别是无监狱、看守所检察任务的检察院，必须要有专门的刑事执行检察人员，负责社区矫正法律监督，指定居所监视居住执行活动监督，以及对基层公安机关对有关强制医疗的临时约束行为和有关执行活动的监督，对法院财产刑的执行活动监督等。

（三）提高现有人员的综合素质适应当前工作需要

针对当前刑事执行检察职责多，业务量大，短时间内人员不会大的增加的实际，建议各级刑事执行检察部门，因地制宜，采取有效措施，结合理论与实践问题，以“减刑、假释、暂予监外执行专项检察活动”中的真实案例，进行实训，开展多种形式的岗位练兵，业务竞赛、理论研讨等，以“忠诚、执着、担当、奉献”的张飚精神，提升现有人员素质、能力和水平。打造一支敢于监督，善于监督，政治合格，业务精通，业绩一流的刑事执行检察队伍。