马黎勇　余莹

摘要：新型城镇化是“以人为核心”的城镇化，城镇化过程中形成的“城中村”、城乡结合部等，对于社区管理应该强调以人为核心，通过社区促进农业转移人口市民化。本文首先对现有的社区管理模式进行介绍，分析了在城镇化过程中社区管理主体、资源和体制存在的问题。并提出政府、社区和社会组织“三元一体”的城市社区管理方式，各主体拥有不同的角色定位。最后根据城镇化发展要求，构建以人为核心的城市社区管理模式，从社区和农业转移人口两方面来共同推动社区管理。

关键词：人口城镇化；社区管理；三元一体

2014年我国发布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确提出了新型城镇化是“以人为核心”的城镇化，城镇化发展质量的高低关键在于人口城镇化水平，农业转移人口的市民化可以在社区的帮助下进行，社区对于促进城镇化人口的发展具有重要的作用。针对当前社区管理存在的问题，如何在现有社区管理模式的基础上，结合人口城镇化的发展，转变社区管理的体制和机制，促进农业转移人口市民化和提高“城中村”地区人口质量，已成为当前城镇化进程中社区管理的一大重要课题。

一、我国城市社区管理模式及其存在的问题

1.我国城市社区管理模式

20世纪80年代，随着我国经济体制改革的进行，社区管理也开始了其体制改革，主要为了适应从计划经济主导下的政府主导型社区管理模式向市场经济条件下社区自治模式发展。经过十几年的社区管理体制改革，我国形成几种具有特色的社区管理模式：“上海模式”、“沈阳模式”和“江汉模式”。其中“上海模式”是政府主导型的社区管理，“沈阳模式”属于典型的自治型社区管理，“江汉模式”属于合作型社区管理。

“上海模式”形成了街道社区的“街居制”，通过街道居委会对社区全方位的管理，居委会管理社区的各项事业，拥有广泛的职权。“上海模式”属于典型的政府主导型社区管理，居委会在进行管理的同时，也依靠其他社会团体的帮助。作为老工业区的沈阳，在社区管理中突出社区自治，每个社区中均形成自己内部的社区成员代表大会、社区议事协商委员会、社区党员代表大会和社区委员会，各个委员会有自己负责的职权范围，形成了独特的社区管理自治、行政与社区自治分离的“沈阳模式”。“江汉模式”是在“沈阳模式”的基础上形成的，他们之间有共同之处，所不同的是“江汉模式”强调政府与社区的共生、互补和双赢，并不完全排斥行政干预，而是政府行政功能与社区自治功能形成互补。

2.人口城镇化进程中社区管理模式存在的问题

当前其存在的问题有：首先是社区管理的主体问题，现在的社区管理中强调政府的主导作用，但是政府的能力是有限的，人口城镇化是一个系统的过程，政府在进行主导管理的同时，其他相关社会组织的介入，对于这部分人更好的实现市民化具有重要作用。其次是社区管理资源问题，物质资源是社区发展的重要基础，政府主导的社区管理并不能获得满足社区需要的财政拨款，在财政拨款不足的情况下，应该借助社会资本的投入促进社区发展。最后是社区管理的体制问题，行政管制还是社区自治，社区作为政府的基层管理单位，在对社区管理过程中，浓厚的行政色彩会影响居民参与社区事务的积极性，也不利于解决居民的需求，并且在城镇化中形成的“城中村”也会由于缺乏管理，影响社会稳定。

二、构建“三元一体”的城市社区管理方式

城镇化进程中应该强化社区的管理功能，以社区管理带动人的城镇化发展。社区建设的实质社区资源和社区力量的整合过程，即将社区中所有的资源、所有的力量拧成一股绳，形成合力来共同建设社区。社区管理的实质是在政府的主导下，开发民间多种资源，发展社区自治，形成政府、基层组织与居民通力合作的局面。[1]社区管理应该打破原有单一、封闭的管理方式，寻求多元主体、平等参与的社区管理。构建“三元一体”的城市社区管理方式，“三元一体”即政府、社区、社会组织共同致力于社区管理的目标，一同构建以人为核心的社区管理。

1.“三元一体”各角色的定位

首先政府在社区管理中的角色应该是主导性的，社区管理中大的决策权、组织控制都掌握在政府手中，政府通过行政手段保障社区的健康发展。虽然政府起主导性的作用，但是其职权并不是完全不受限制的。其次社区是整个社区管理的有机组成部分，社区应该成立社区成员代表大会、社区议事协商委员会、社区党员代表大会和社区委员会，不同委员会负责不同的职权。最后社会组织是社区管理的重要补充，社会组织拥有丰富的资源，可以弥补社区资源不足的问题，增加社区的社会资本。

2.“三元一体”的城市社区管理实现途径

政府应该从这几方面进行社区管理：宏观规划，政府从整体的角度来考虑社区的发展，合理开发和配置社区资源；组织领导，政府通过组织协调社区中的各个业务部门，调节各部门之间的利益；财政支持，政府要加大资金投入，让社区有更充分的资源来进行社区建设，财政支持不仅可以改善社区生活环境，还可以丰富群众业余文化生活。

社區各职能部门分工应该是，社区成员代表大会是社区的最高权力机关，负责社区重大事项的决策。社区议事协商委员会应该由社区中的知名人士、人大代表等担任，主要对社区的发展提出意见以及对社区的工作进行监督。社区党员代表大会让社区党员发挥先进性，成为社区中的核心力量。社区委员会主要做政府的助手，政府的一些职能部门要下放到基层社区，让社区成员代表大会负责计划生育、流动人口管理、离退休人员管理、社会保障等基层事务。

社区应该重视社会工作的重要性，在人口城镇化发展过程中，社工的重要作用越来越得到凸显。社会工作可以以社区为单位，建立社区服务机构，解决社区中的社会问题，通过社工提高社区成员的生活质量，促进社区的和谐发展。

三、构建以人为核心的城市社区管理

我国提出新型城镇化是“以人为核心”的城镇化，城镇化发展质量的高低关键在于人口城镇化水平。城市社区应该在以人为核心的原则下，转变原有社区管理模式，真正促进人的发展。我们认为，构建以人为核心的城市社区管理应该从两个方面入手。

第一，要体现城镇化过程中“人”的核心地位，就必须把农民市民化作为城镇化的重中之重来考虑，社区应该帮助农民尽快融入城市成为市民。农业转移人口进入城市生活，由于传统的农村生活与城市存在差别，进入城市社区的这部分人难以适应，因此社区应该帮助农业转移人口实现市民化。

第二，要体现城镇化过程中“人”的核心地位，还要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农业转移人口平等参与到社区管理中，树立其社区管理主人地位。在实现市民化的过程中，应该积极参与社区的各项公共事务，在新社区里面尽快融入，并形成主人翁的意识，在社区管理过程中发挥主体地位。（作者单位：1.西北大学；2.陕西广播电视台）

参考文献：

[1]娄成武，孙萍.社区管理[M].北京：高等教育出版社，2003.

[2]顾朝林，刘佳燕.城市社会学[M].北京：清华大学出版社，2013.

[3]魏文斌.城镇化进程中的社区管理转型思考[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2011.32（6）：70-73.

[4]许小玲，马贵侠.城市社区管理体制改革：实践、反思与前瞻[J].广东社会科学，2013（4）：189-195.