刘懿彤

内容摘要：随着“利益冲突”概念的被提出，理论界对防止利益冲突在反腐败中的作用的研究力度也日趋加大。国内外理论界越来越多地把公职人员利益冲突作为腐败最重要的根源之一，认为有效的管理和防止利益冲突是治理腐败的根源性策略。因此，对公职人员利益冲突问题的横向的对比研究就显得十分必要。“它山之石可以攻玉”，其他国家和地区的经验，或许能给我们提供更多的思路。

关键词：利益冲突 比较法 规避制度

十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改革新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出“建立健全防止利益冲突制度”，“利益冲突”首次被提出来了。学习与借鉴廉政制度较为健全的其他国家和地区的经验，尤其是防止利益冲突的举措，对于加快我国的反腐败立法进程，具有重要的现实意义。

利益冲突，是指公职人员所代表的公共利益与其私人身份所代表的私人利益之间的冲突。国家公职人员在任职期间，具有两种身份，代表两种利益：一为政府官员身份，代表公共利益;一为私人身份，代表个人或其亲友利益。所谓防止利益冲突，是指应当采取有效措施，严格规范公职人员的行为，防止公职人员所代表的公共利益与其私人身份所代表的私人利益之间出现冲突。随着反腐败斗争的深入发展，防止利益冲突作为有效预防腐败的重要举措，正日益引起世界范围尤其是中国政府的关注。

一、防止利益冲突的域外制度

加拿大、美国等国家和我国香港地区较早重视利益冲突的问题，并探索出许多防止利益冲突的有效措施。归纳起来，防止利益冲突的制度主要有以下一些：

（一）回避

如美国要求政府公职人员必须作出书面保证，保证自己在工作中如果遇到涉及自己股份利益的事务时，就不再参与这项工作。

（二）投资利益的申报和处理

如香港规定公务员有申报利益冲突的义务。一旦存在“主要官员”的投资或利益跟他的公职有或似乎有利益冲突时，政府就可要求有关官员采取放弃投资利益、避免再购入有关投资利益或予以出售、把有关投资利益交由他人全权托管等措施以避免利益冲突。

（三）从业限制

香港对主要官员从事商业性活动作出限制规定，要求主要官员“在任期内，除非获得行政长官的书面同意”，“不可作为主管、代理、董事或幕后董事、雇员或以其他身分，直接或间接参与任何其他行业、商业、职业、商行、公司（私营或公营）、商会或其他类似组织、公共机构或私营专业服务机构的工作;或涉及上述有关职务”。

（四）资产处理

美国要求联邦官员在既出任联邦政府要职，又拥有可能导致以权谋私的财产时，采取出卖的方法处理资产，彻底解决利益冲突问题;或采用“盲目信托管理”的方式处理财产。

（五）离职后行为限制

如加拿大制定的《公职人员利益冲突与离职后行为办法》，就是为了将公职人员的公职职责与私人利益之间发生的利益冲突减小，要求政府各部部长在离职后2年内（其他官员1年内）禁止到与其任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职;所有官员在离职后一定年限内不准作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，不准代表其他国家对政府进行游说活动，不准利用原掌握的内部信息谋取利益。

二、我国防止利益冲突的有关制度

利益冲突的问题在我国也日益引起关注。2000年1月，中央纪委第四次全会提出“利益冲突”的概念。2010年1月，在第十七届中央纪委第五次会议上，胡锦涛总书记指出：“要建立健全防止利益冲突制度，形成有效预防腐败的长效机制”。

当前，我国主要依靠《公务员法》及《中国共产党纪律处分条例》、《党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等国家法律和党内法规共同构建防止公职人员利益冲突的相关制度。概括而言，最重要的制度包括回避制度和从业限制两项。回避制度主要规定于《公务员法》中，具体包括任职回避、公务回避和地区回避三个方面的内容。而从业限制，则主要体现于党内法规中，如对党员领导干部及其配偶、子女从事商业行为的禁止性规定。2010年1月颁布实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》较为详细地规定了防止利益冲突制度，是当前我国针对党员领导干部规定防止利益冲突最为详细、具体的规范性文件。在《廉政准则》中，共有八个“不准”涉及防止利益冲突制度。

总体来看，我国防止公职人员利益冲突的相关制度与廉政制度发达的国家和地区相比，制度设计运行还存在一定距离。

（一）相关措施规定并不全面

除回避制度与从业限制外，对于域外普遍存在的离职后行为限制、投资利益的申报和处理等制度措施，并未涉及。

（二）相关制度权威性有待提高

目前我国最主要通过《廉政准则》规范防止利益冲突制度，但《廉政准则》毕竟是党内文件，不具有国家法律的权威和效力，其对防止利益冲突制度的规定，也不具有普遍的禁止效力。

（三）相关制度执行情况并不理想

从域外经验来看，对防止利益冲突制度，一般都设有专门的机构加以监督检查。我国目前虽然颁布了《公务员法》、《廉政准则》等法律法规，相关配套执行措施并不完整。制度只有建构没有严格的监督、检查、执行，必然会降低制度的权威性，削减制度的执行力，失去应有的生机和活力，难以发挥应有的制约作用，甚至减损人们对反腐败的期望和信心。

三、我国防止利益冲突制度的完善

借鉴域外经验，我国当前应从以下几个方面健全完善我国防止公职人员利益冲突制度：

（一）完善回避制度

从防止利益冲突的角度看，我国公务员回避制度，存在的主要问题是规定过于原则化，操作性不强。例如：地域回避中，应当回避的“有关部门主要领导职务”，究竟是哪些部门，并不具体，可进一步明确为“负责组织人事、财务、行政审批等相关权力部门或乡级、县级机关的内设部门的主要领导职务”。同时，公务回避中，以存在“利害关系”作为公务回避的核心条件，但法律中并未进一步明确究竟何谓“利害关系”，可进一步对可能影响公务执行的各种利害关系作出具体列举。此外，对回避程序，我国《公务员法》第71条规定了自行回避、申请回避以及不经申请的直接决定回避三种方式。但整个回避程序中仅有回避方式的原则性规定，其他如回避申请的法定期限、当事人提出回避的具体方式等问题，都没有明确规定。上述问题，都需要予以进一步的明确。

（二）建立投资利益申报、处理制度

域外存在公职人员投资利益申报、处理制度，建立我国防止公职人员利益冲突制度，有必要作出要求公务人员任职前进行投资利益申报的规定。一旦主管部门认为其投资行为可能与其职务存在冲突，则可要求其作出放弃投资、委托管理等相应的处理。

（三）加大对防止利益冲突制度执行的监督检查

当前，迫切需要改变过于依靠自查自纠保障防止利益冲突制度执行的现状，规定特定机构对防止利益冲突制度执行情况进行专门的监督、检查。对违法相关法律法规有关防止利益冲突制度规定的，必须严格责任追究方式，规定相应的惩戒措施。

（四）通过统一的国家立法方式构建防止公职人员利益冲突制度

从域外经验看，加拿大制定了专门的防止利益冲突法，而我国香港地区则通过相关法律文件在公务员管理制度中体现防止利益冲突制度。从建构系统、严密的防止公职人员利益冲突的角度，当前迫切需要改变国法与党纪并存，内容重复、凌乱的局面，借鉴域外集中、简明扼要规定防止公职人员利益冲突制度的做法，通过统一的国家立法，系统全面地建构防止公职人员利益冲突制度。鉴于防止公职人员利益冲突是公务员管理的重要方面，同时考虑节约立法资源，建议在适当的时候，可修订《公务员法》，在《公务员法》中设立专章系统全面地规定防止公务员利益冲突制度。