陈书平 王晓辉

内容摘要：当下以地方党政部门管理为主、上级检察院管理为辅的检察院人财物管理模式，让省以下地方检察院受制于地方，检察权在一定程度上被干扰，设立在地方的各级检察院变成了一个地方的检察院，这与现代法治理念相悖。要从根本上解决这一问题，省以下地方检察院的人财物管理职权应从相应行政区划的党政部门中分离出来，统一由省级党委政府实施，构建省以下地方检察院人财物由省级党委政府统管、检察系统上下协管的新模式。

关键词：省以下地方检察院 检察人员 财物 统一管理

我国检察院的设置和行政区划相对应，整个检察系统人财物管理职权按行政区划肢解为相应的层级，人财物管理体制是以地方党政部门管理为主、上级检察院管理为辅的模式。这种模式下使得省以下检察院人财物依赖、受制于地方，设立在地方的各级检察院实际上变成了一个地方的检察院，检察权在体制保障上无法完全按照《宪法》和《人民检察院组织法》规定的“最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”的领导制度和“人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的司法独立原则依法、独立、公正、高效行使，导致了“司法地方化”。基于这样的问题，党的十八届三中全会提出了“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。构建何种模式的省以下地方检察院人财物统一管理体制，才既符合改革的时代要求、又适合中国国情、又能最大限度保障检察权依法、独立、公正、高效行使？笔者从省以下地方检察院检察人员统一管理、财物统一管理两个方面就省以下地方检察院人财物统一管理体制构建模式进行探究，略陈管见。

一、检察人员统一管理模式

检察院人员管理，从人事管理上说可分为编制管理和干部管理两部分，与人事管理密切相关的还有机构管理。实行省以下地方检察院人员统一管理，就是要将市（地、州）、县（区）两级院编制管理、干部管理、机构管理等人事管理职权从地方党政部门管理中分离出来，统一交由省级党委政府行使。

（一）机构管理

目前地方检察院内设机构的设置、变更、撤销等管理职权，由同级地方编制部门行使。省以下地方检察院机构统一管理，就要改变目前市（地、州）、县（区）两级院内设机构的设置、变更、撤销等管理职权由同级地方编制部门行使的做法，由省级编制部门统一行使这一职权。具体模式应当是市（地、州）、县（区）两级检察院的内部机构设置、变更、撤销，由省级检察院提出意见、报省级机构编制部门审核批准。此外，目前检察院机构管理上还存在很多问题和不足，主要有：（1）设置规格不符合规定。按照宪法规定，检察院在国家机构中与同级人民政府处于平行地位，检察院内部机构规格应与各级人民政府的所属部门规格平行，然而，在很多地方，除反贪、政工等部门外，其他多数机构的实际规格只相当于各级人民政府所属部门的下设机构。（2）应当设立的机构没有设立。地方检察院要设立某个业务机构，必须报本级地方编制部门进行审查批准，地方编制部门因考虑政府各部门之间的平衡，即使是按照检察工作需要，上级检察院要求设立的机构也不一定被批准。比如职务犯罪预防、案件管理、未成年人检察等机构好多地方只是指定负责人安排工作人员开展业务，因得不到地方编制部门批准并未正式设立。实行省以下地方检察院机构统一管理后，在省级范围内，检察院机构设置的种类、规格应相对统一。规格上，市（地、州）应为正县级，县（区）应为正科级，种类上应当上下级对应，平级之间一致。

（二）编制管理

目前国家组织人事部门尚未依据《检察官法》的规定会同最高人民检察院制定各级人民检察院的检察官在人员编制范围内确定员额比例的办法，也没有根据《检察官法》的规定通过立法对检察官的等级编制、评定和晋升办法加以规定。党委组织部门、政府人事部门对检察官的管理仍完全套用公务员的行政级别，检察官的职位高低、职权大小、待遇薄厚等完全与其行政级别相对应。检察官等级制度除了检察官等级津贴套入工资由财政解决之外，基本上是只在检察系统内部实行的制度，在党委组织部门、政府人事部门对检察官的管理中并没有形成独立完整的工作机制，决定检察官等级高低的主要因素仍然是组织人事部门确定的行政级别，以致检察官编制并没有形成独立完整的管理体系。

省以下地方检察院人员实行统一管理，就要把检察官编制、公务员编制、事业人员编制的管理权，统一收归到省一级。具体管理办法是：（1）省级检察院的各类人员编制及职位职数，由省级编制部门核定和管理;（2）市（地、州）、县（区）级检察院的各类人员编制及职位职数，由省级检察院报省级编制部门核定和下达;（3）市（地、州）、县（区）级检察院根据核定的编制，制定年度增人计划，报省级检察院审核;（4）省级检察院根据工作需要和编制空缺情况，商省级人事、编制部门同意后，逐级下达增人计划和指标，经全省统一招考录用;（5）省级编制部门对全省检察人员编制进行管理过程中，由省级检察院政治部门配合。

（三）干部管理

在干部管理上，“党管干部”是我国干部人事管理制度的一项基本原则，实行省以下地方检察院人员统一管理，必须坚持这一基本原则。具体模式应该是省、市（地、州）、县（区）三级院的干部管理统一由省委组织部门行使。

1.改革省、市（地、州）、县三级院党组织设置

构建省委组织部门对省、市（地、州）、县（区）三级院的干部进行统一管理的体制，应当在省以下检察院三级党组织之间建立一种党内组织上的领导关系，加强上级检察院党组织对下级检察院党组织的领导，对省级党委统一管理三级院的干部起到传承和协助作用。要建立上级检察院党组织对下级院党组织的领导关系，就必须改变检察院党组织的设置，使下级检察院党组织隶属于上级院党组织。《中国共产党党章》第48条规定：“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委”，要使省以下检察院各级党组织上下级之间形成组织上的隶属关系，就必须依据《中国共产党党章》第48条的规定改变省、市（地、州）、县（区）检察院党组织的设置，改“党组制”为“党委制”，在省、市（地、州）两级院设立党委（下文所称省、市（地、州）两级检察院党委，均指“党组制”改为“党委制”后的组织名称），在县（区）级检察院设立市（地、州）级检察院党委下设的党组。

（1）省级检察院党委设置。省级检察院党委由最高人民检察院党委和省级党委双重领导，以省级党委领导为主。党委成员由省级党委决定，报最高人民检察院备案，省级党委在决定党委书记（省级检察院检察长）前须经最高人民检察院同意。

（2）市（地、州）级检察院党委设置。市（地、州）级检察院党委由省级检察院党委和省级党委双重领导，以省级党委领导为主。党委成员由省级党委决定，市（地、州）级检察院党委书记（本院检察长兼任）由省级检察院党委提名，省级党委决定。

（3）县（区）级检察院党组设置。县（区）级检察院党组由市（地、州）级检察院党委领导。党组成员由市（地、州）级检察院党委拟定，省级检察院党委决定，报省级党委备案。其中县级检察院党组书记（本院检察长兼任）由市（地、州）级检察院党委提名，报省级检察院党委拟定，由省级党委批准。

2.建立省级党委统一管理为主、检察院党组织协管的干部管理模式

省、市（地、州）、县（区）三级检察院党组织设置经过上述改革之后，上级检察院党组织与下级检察院党组织之间就形成了组织上的隶属和领导与被领导关系。省级党委在对省、市（地、州）、县（区）三级检察院干部进行统一管理过程中，检察院党组织就可起到传承和协管作用。

（1）省级检察院干部管理。省级检察院检察长人选经最高人民检察院同意后由省级党委决定，省级人大选举产生;各副检察长、检察委员会委员（包括专职委员），经省级党委同意后，由省级检察院检察长提请同级人大常委会任免;鉴于纪检干部的相对独立性，省级检察院纪委书记（检察院党组改为党委后的职位，下同）由派出单位省级纪委管理为主;各内设机构正副职（包括同级非领导职务），由省级检察院党委推荐，省级党委决定;各内设机构正副职以下副科级职位，经省级党委同意后由省级检察院党委决定，报省级党委备案。

（2）市（地、州）级检察院干部管理。市（地、州）级检察院检察长人选由省级检察院党委提名，省级党委决定，市（地、州）级人大选举产生;各副检察长、检察委员会委员（包括专职委员），由省级检察院党委报省级党委同意后，由市（地、州）级检察院检察长提请同级人大常委会任免;纪委书记以派出单位市（地、州）级纪委管理为主，由市（地、州）级纪委按照纪检干部管理程序选派;各内设机构的正副职（包括同级非领导职务），经省级党委同意后，由省级检察院党委决定;各内设机构正副职以下副科级职位，由市（地、州）级检察院党委推荐，省级检察院党委决定，报省级党委备案。

（3）县（区）级检察院干部管理。县（区）级检察院检察长人选由市（地、州）检察院党委提名，省级检察院党委拟定，省级党委批准，县级人大选举产生;各副检察长、检察委员会委员（包括专职委员），由市（地、州）级检察院党委拟定，经省级检察院党委同意，由县级检察院检察长提请县级人大常委会任免，报省级党委备案;纪检组长以派出单位县（区）级纪委管理为主，由县（区）级纪委按照纪检干部管理程序选派;各内设机构的正副职（包括同级非领导职务），由县（区）级检察院党组推荐，市（地、州）级检察院党委决定，报省级检察院党委和省级党委备案。

二、财物统一管理模式

财物的管理，分为管理方式、经费保障、涉案财物管理三个方面，实行省以下地方检察院经费由省级财政统一管理，在这三个方面都应当做相应的改革。

（一）管理方式

省级财政统一管理省以下地方检察院经费，可有三种具体方式。一是将省、市（地、州）、县（区）三级检察院分别作为省级财政部门直属管理单位;二是省级财政部门只将省级检察院作为直属管理单位，再由省级检察院对省以下检察系统财务经费实行统一管理，省级财政部门通过管理省级检察院实现对全省检察系统经费的管理;三是省级财政部门将省级检察院作为直属管理单位，省级检察院管理市（地、州）级检察院，市（地、州）级检察院管理县（区）级检察院。这三种方式，第一种与后两种相比具有以下优点：（1）经费由省级财政部门以全省各个检察院为直属管理单位进行分解、下达、划拨付，没有中间环节，流程简单、直接、高效;（2）我国地域辽阔，各地发展不平衡，国家对各个地方的财政政策各异，经费通过省级财政部门直接分解、下达，有利于国家扶贫优惠等各项针对特定地方的政策落实。因此，省以下地方检察院经费由省级财政统一管理，管理方式应该是省、市（地州）、县（区）三级院分别作为省级财政部门直属管理单位。

（二）经费保障

检察院的经费包括人员经费、公用经费和项目经费三方面。在人员经费保障上，政法专项人员的津贴补贴应当在不低于现有保障标准的基础上及时、足额发放，同时在考虑地区贫困差异的基础上不断提高;政法专项人员退休后相关的津补贴应当继续发放;对事业编制、聘用制、合同制等人员经费应参照政法专项人员编制经费予以保障;改革前退休人员经费应按照改革后政法专项人员编制经费的标准予以保障。在公用经费方面，与公安、法院相比，检察院现在的公用经费太低，改革后检察院的公用经费标准应当和审判机关的公用经费标准持平。在项目经费保障方面，其标准应当在现有基础上不断提高。新形势下检察院“两房”、控申接待大厅、案管大厅、警示教育基地、“五小”等相关基础设施建设、侦查信息设备、技术等业务装备建设等所需项目经费在逐年增加，只有提高经费保障标准，才能保证检察院工作的需要。

（三）涉案款物管理

涉案款物管理方面，最高人民检察院并未制定统一的管理办法，目前各地做法并不一致。由省级财政统一管理后，检察院涉案款物的管理，应由省财政设立案款专户，全省各个院直接将案款上缴至省财政案款专户，由省财政审核、返还，这样省去了省级检察院的中转环节，不仅简捷，也能避免上级院对下级院在款物管理上的制约。