张严

在中国现代化的历史进程中，政府主导体制发挥了巨大的作用。目前中国已发展到了关键阶段，如何更好地发挥政府的作用，是推进依法治国和国家治理能力现代化需要认真面对的一个重要问题。

在今天的中国，所谓“政府主导”，主要是指政府主动进行体制改革，培育市场体系，完善市场法制建设，推进工业化、城镇化（城市化）进程，并确保经济得以较快、平稳、均衡地发展。具体来说，在现代化进程中我国政府主导体制的作用主要体现在以下四个方面：

一是主导目标设定与战略制定，即政府负责总体设计。一方面，政府设定近期和远期目标;另一方面，根据这些近期和远期目标，由政府制定具体的实施规划和战略，如主体功能区规划等。二是主导观念更替与制度变迁，即政府在改革上起到主导作用。我国政府主导的制度变迁有如下特点：由政府设定改革的基本路线和准则;政府通过法律、法规、政策等手段进行制度创新并贯彻实施新的制度;政府有选择地促进微观制度变迁的发生，并提高其规范化、制度化水平。三是主导经济增长与社会动员，即政府在发展上起到主导作用。在经济层面，政府在经济增长中起到主导作用，如通过固定资产投资直接拉动经济增长;在社会层面，政府在社会动员上起到主导作用，如组织举办各种超大规模活动等。四是主导秩序维护与利益协调，即政府在稳定上起到主导作用。在经济层面，政府实施宏观调控和微观管制，维护经济秩序的稳定;在社会层面，政府推进法制建设，着力促进社会和谐，实施社会福利，消除不稳定因素，维护社会秩序的稳定。

我国政府主导体制的形成有其历史与现实的原因，主要来说有以下三个方面：

一是改革开放以前的长期计划经济体制的惯性。新中国成立以后我国实行的高度集中的计划经济体制，实际上是一种“政府包办”的体制，在改革开放以后，这种“政府包办”的惯性仍然存在，不过逐渐从“政府包办”弱化成“全能型政府主导”，并正在进一步弱化成“调控型政府主导”。二是中国传统历史文化的影响。按照马克思的界定，中国古代属于东方的“亚细亚生产方式”，政府需要承担更多的职能。正是这种生产方式产生了强大的中央政府和中国历史上长期的中央集权，继而对中国传统文化产生重大影响。三是作为现代化后发国家的历史定位。政府主导一般是在现代化进程中相对落后国家为追赶先进国家借助政府力量而提出的战略思想和发展模式。首先，追赶型国家的现代化进程缺乏现代性因素的长期积累，只有政府才能充当现代化的初始推动者和组织者的角色。其次，世界现代化进程通常会造成追赶型国家政治的不稳定甚至动荡。正如亨延顿指出的“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着混乱”。在社会一定发展阶段上产生的矛盾冲突和秩序混乱，客观上要求追赶型国家必须形成强有力的政府权威，以调节各种矛盾，解决社会问题，为现代化建设提供稳定有序的环境。再次，后发国家在其发展初期为了维护幼小的民族工业，往往需要借助国家的力量。国际社会把东亚经济称为“政府主导市场经济”。由于中国在改革开放前被迫长期处于封闭状态，又是在短短几十年内实施赶超的，因此政府主导的特色就更加明显了。

政府主导对中国发展的突出促进作用主要体现在四个方面：一是确保了大方向的正确性。政府主导使得中央能够从总体上掌控国家的发展方向，使其不致走偏。二是在很大程度上确保了国家的凝聚力和向心力。政府凝聚了各方共识，使得社会各个阶层都能为国家发展贡献力量。三是保证了发展的高效率。中央政府在决策和资源配置上拥有绝对的权威，这既能够避免议而不决，又能够“集中力量办大事”。四是保证了经济转型和社会转型的相对稳定。如果没有改革开放以来几十年的稳定局面，中国的成功是很难实现的。

但是，随着时代的变化和社会的发展，“全能型政府主导”也面临着各种问题，主要是：第一，“全能型政府主导”容易导致政府的“越位”和“越权”，将大量财政开支直接用于经济建设方面，耗费大量的公共财力。第二，“全能型政府主导”容易演变成“中央政府主导下的地方公司化竞争”，养成“增长主义心态”，地方政府容易着眼短期利益而忽视长期的经济增长，以牺牲环境或资源错配为代价来做大GDP。第三，“全能型政府主导”意味着政府直接掌握大量的经济资源和一定的干预微观经济活动的权力，这些权力得不到有效的监督，很有可能滋生权力寻租，使权力与资本相结合，使腐败问题难以得到有效地解决。第四，“全能型政府主导”容易引发强化部门利益的倾向，增大了政府改革的难度。某些政府部门在制定规划、方案和法规时，往往受到本部门或所管辖行业利益的掣肘，对国家利益和公众利益考虑不够。第五，“全能型政府主导”已无法适应中国当前的发展阶段。中国目前处于相对发展起来以后的阶段，这个阶段既是“表达诉求、矛盾突发、攻坚克难”的阶段，也是“领域分离、结构转型、力量转移”的阶段。在“结构转型”的进程中，随着利益分化和利益博弈的公开化，不同的社会阶层正在形成，不同阶层民众的利益诉求越来越明确和清晰，表达利益诉求的愿望也越来越强烈。在“领域分离”的状况下，“全能型政府主导”容易导致政府与民众、政府与市场之间缺乏缓冲地带，并且促使政府以行政命令方式处理复杂的社会和文化问题，从而难以应付利益多元和诉求多元的局面。在“力量转移”的态势下，由“全能型政府主导”处理各种集中突发矛盾已经显得手段简单且力不从心。

党的十八届三中全会公报指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性与协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

如何理解这里的治理体系和治理能力现代化？习近平总书记在2014年2月省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上指出，必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

简单来说，治理体系和治理能力现代化就是指执政也要现代化，要与国家的现代化进程同步，而这里的治理不是狭义的社会学意义上的治理，而是一个广义的治理概念，它和中国特色社会主义制度是紧密联系在一起的，其中的关键词是制度。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。国家治理现代化所要解决的核心问题，是党、国家、社会和公民之间的关系问题，是为治理国家公共权力提供一种现代的制度模式，是大力扭转人治传统，提高用制度治理国家的能力，让国家的总体运行走上常态化、科学化的轨道，以建构一种良性秩序，激发和凝聚社会各界力量，为国家的总体目标服务。在这个意义上，我们可以从如下几个要素来理解国家治理体系和治理能力的现代化：

首先是公平正义。各个主体间的权力配置都要公平合理，责、权、利要对称，只有权力配置公平合理，才能实现治理的现代化。其次是平等。治理意味着各种不同主体共同参与社会事务，与统治、领导、管理相比较，更具有平等性。再次是多元。参与主体多元。与原来的管理相比，未来参与社会治理的主体将更加多元，既可以包括党、政府、人大、政协和军队，也可以包括各种社会组织和公民。需要注意的是，促进多元主体参与治理，应坚持以党委领导和政府主导为前提。对象多元。治理的对象主要是国家公共权力的运作和国家社会事务，可以是有行为能力的主体，也可以是没有行为能力的主体，如环境等。手段多元。国家治理的手段主要是制度，这里的制度是广义的制度，包括硬制度和软制度，如法律制度、文化制度、组织制度、政策等。此外，治理的手段还有行政手段、市场手段、社会组织自愿自发的手段、宣传教育的手段、道德的手段、法律的手段等。渠道多元。治理既可以从上到下，也可以从下到上，甚至可以从中间向上、向下延伸。治理与管理、领导的手段不同。管理和领导的手段可以个性化，但治理一般要按各个主体共同认可的规则来进行，即以法治的方式进行。

治理体系和治理能力现代化，就是综合采用多种方式，特别是通过制度的作用，让社会的每一个阶层，让劳动、知识、技术、管理、资本等每一个要素，都成为动力源，让大家有劲往一处使，奔着一个方向努力，发挥其最大作用，最大限度地推动国家的发展。而这里的制度，最关键、最具有代表性的就是法律。因此，推进依法治国是走向国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。同时，依法治国对政府自身提出了明确的要求，既要实现依法治国，又要实现政府自身的转型，将自身建设成为法治政府。

党的十八大报告明确提出，到2020年基本建成法治政府，并提出法治国家、法治政府、法治社会的建设目标。党的十八届三中全会将依法治国作为深化政治体制改革的三个需要有机结合的重要因素之一，明确提出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”党的十八届三中全会《决定》还以单独一个篇章详细阐述了推进法治中国建设，并以较大篇幅详细论述了落实依法治国必须维护宪法法律权威，深化行政体制改革，确保依法独立公正行使审判权和检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度等。习近平总书记在2014年2月省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上指出，必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化与程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国，并对如何建设法治政府作出了重大部署。党的十八届四中全会《决定》明确指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这一《决定》把国家治理体系和治理能力现代化的目标落实为依法治国的具体方略，而建设法治政府，既是推进依法治国的重大任务和抓手，又是政府转型的目标。同时指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。具体来说，法治政府就是建立在社会主义民主政治和社会主义市场经济的基础上，以保障人民的基本权利和自由为出发点和归宿，在法治轨道上推动各项工作的有限政府。政府在行使权力和履行职责的过程中要坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都应在法治的轨道上运行。

法治政府建设的实质是构建以法治为基础的现代政府治理体系，打造运转高效、有限有为、透明公开、权责一致、便民高效的政府。

一是明晰政府职能与权责边界。党的十八届四中全会《决定》强调，“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。”要明确政府的权力、职能、责任义务、组织架构以及预算支出，优化部门职责配置，加快转变政府职能，把该放的权放开，把该管的事管好，让政府法定职责必须为、法无授权不可为。

二是健全决策机制。针对涉及经济社会发展全局的重大决策和涉及公众切身利益的重大事项，党的十八届四中全会《决定》指出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，就是决策后的跟踪反馈和纠偏纠错制度。对决策实施造成重大问题的，应及时作出调整纠正，积极采取措施，减少负面影响。

三是规范执法体制。党的十八届四中全会《决定》强调，“深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域的执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。”要深化行政执法体制改革，梳理各部门执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。

四是加强权力制约和监督。党的十八届四中全会《决定》指出，要“强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。”也就是说，要通过强化权力制约和监督，“把权力关进笼子里”，遏制权力“越界”，所有行政行为都应依法办事，各级政府及工作人员都要带头遵守宪法和法律，不断提高法治意识。

五是推进政务公开。党的十八届四中全会《决定》指出，要“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”这就要求政府增强行政透明度，创新政务公开的方法和渠道，由静态、个别的信息公开向动态、常态的行政权力运行过程及结果公开转变。

作者系复旦大学哲学博士后流动站博士后、中央党校马克思主义理论部副教授

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