马超平

[摘 要]本文以生态城镇化发展理念影响下的广州城乡发展一体化为研究对象，围绕广州城乡发展一体化的思路与对策展开研究和分析。首先，对当前广州城乡发展一体化面临的问题进行了全面的分析。其次，对生态城镇化发展理念下的广州城乡发展一体化的基本思路从发展目标、发展重点、发展手段三方面进行了详细的论述。最后，就促进广州城乡发展一体化的基本思路与对策进行了详细的介绍。希望通过研究对进一步促进广州城乡发展一体化的实现有所帮助。

[关键词]生态城镇化；广州；城乡发展一体化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.43.170

生态城镇化发展理念是在社会主义市场经济快速发展的过程中而逐渐衍生出来的，对我国城市化的发展具有重要的导向作用。在当前社会经济、文化、科技等快速发展的背景下，城乡发展一体化已经成为城市发展的必然选择和规律，是总体的社会发展趋势。中国自实行改革开放政策以来，在缩小城乡差距、消除二元结构等方面取得了一定的成效。但由于受地理、环境等各种因素的制约，我国城乡之间依然存在较大的差距，严重影响了我国的城市化发展。为此，本文以广州为例，对广州城乡发展一体化的具体思路以及对策进行了研究。

1 广州城乡发展一体化的基本思路

1.1 发展目标

以我国城乡统筹发展的体系特征为根据，再结合广州城乡发展一体化的实际情况，广州城乡一体化发展的目标可以划分为阶段性的近期、中期、长期目标。具体来讲，近期目标就是要进一步深化农村发展体制改革，在坚持农村基本土地经营制度不变的基础上，对城乡发展一体化的相关制度进行不断的建设和完善，不断提升县市区域内经济的活力，并构建以城带乡、以工促农的长效发展机制，力争截止到2015年年底基本上消除城乡体制分割的障碍，初步程度上在城市和乡村居民之间实现经济、制度上的公平。以促进在合理分工基础上的城乡产业发展格局的形成。中期目标，党在十七大会议中提出了我国社会主义建设的基本目标就是要截止到2020年在全国范围内实现小康社会建设，促进我国工业化、市场发展规模化的实现，使人民的生存环境、生活质量、富裕程度以及所享受到的民主权利等各方面得到进一步的提升和完善。以此为根据，十七届三中全会针对城乡经济、建设的发展目标做出了补充，提出要在未来几年内不断健全农村的经济体制，以促进城乡一体化发展体制的建立，适当增加农民收入，缩小城乡收入差距，推进农村基本公共服务的进程，提升农业生产的可持续发展水平。长期目标，以党的十六大提出的关于建设高水平小康社会的发展目标为根据，在未来的四十年内，我们要努力促进社会现代化发展的基本实现，使城乡在社会、经济发展形式等方面形成真正的一体化，在社会保障、公共服务等方面实现城乡的均等化。

1.2 发展重点

生态城镇化发展理念下就广州城乡发展一体化来讲，由于其是一项系统化的工程，因此在覆盖面积上不仅涉及社会文化、政治、经济等领域，还涉及社会的其他方方面面。国家关于进一步推进我国农村改革发展的相关规定要求我们必须在城乡产业布局、规划、公共服务以及基础设施的建设等方面努力促进城乡发展一体化的实现，促使社会各生产要素、公共资源等在城乡之间的合理配置，促进城乡社会、经济发展的大融合。具体到广州城乡一体化发展重点来讲，其主要包括以下几个方面：一是推动广州城乡产业发展，促进城乡之间产业的互相渗透和联系，使人才、技术、资金等社会生产要素适当的流入农村，进而从根本上使农村传统的以农业为主的产业格局得到改变，促进城乡产业的协调、融合发展；二是统筹广州城乡规划，立足于城乡的发展实际，重点对其特色进行突出，对城乡的村落分布、产业聚集、城镇建设等布局情况进行科学的规划，促进广州城乡发展布局规划一体化体系的形成；三是对广州城乡的基础设施进行统筹建设，对与农村居民生活关系密切的公共基础设施，如防灾、排污、供电、供气、供水等要加快建设的速度，以促进基础设施从城镇向农村的延伸，实现广州城乡基础设施建设的一体化；四是推动农村社会事业的发展，我们需要从对广州当地农村社会事业落后状况的改善出发，加大相关人力、物力、财力的投入，为农村社会事业的发展提供良好的环境和条件，推动城乡社会事业的一体化发展。

1.3 发展手段

生态城镇化发展理念下为促进广州城乡发展一体化的实现，我们可以选择“三方联合”的发展手段即发展新型化的城镇、工业，以及现代化的农业。其中，现代化农业是发展的关键和基础，新型化城镇、工业则分别是载体与核心。

1.3.1 发展现代化农业

在国民经济的构成中，农业是基础性产业，发展现代化农业更是符合了当前我国农业基本的发展方向和目标。现代化农业就是通过对先进生产技术、生产手段、生产设备等的应用，再加上工商、市场等相关部门的支持，使传统农业向着具有高度市场化、社会化、工业化、集约化、科学化的现代农业方向进行发展。就当前广州农业的发展情况来看，要想尽快实现农业生产的安全、高效、优质、高产目标，就必须对当前的农业产业体系进行不断的调整完善，并大力推进科技改革创新，以使广州的综合农业生产能力得到不断的提升。

1.3.2 发展新型化工业

一个国家、地区社会生产能力的大小在很大程度上是由当地工业化发展程度决定的，因此，对于城乡一体化发展来讲，新型化工业的发展是其核心手段。相比较传统工业而言，新型化工业无论是在时代特征还是理论内涵方面都要更加丰富。新型化工业，概括来讲，就是通过对先进生产、信息等技术的应用，以及对人力资源优势的充分发挥，来使企业的市场竞争力和經济效益得到大幅度的提升，促进企业今后的可持续发展。就广州城乡发展一体化来讲，新型化工业的发展，能够极大地加快广州周边农村向城镇化演变的进程，使农村的服务、建筑等非农产业得到良好的发展，进而达到为农民创收创富、缩短城乡差距的目的。

1.3.3 发展新型化城镇

发展新型化城镇指的是，在工业发展的推动和影响下，通过扩大城市的功能、规模，聚集生产要素，将城市变为农村人口定居、就业、迁移的主要对象，进而使城市人口数量不断增加，使城市文明在农村中得到有效、广泛的普及。一般而言，新型化城镇的发展主要受到当地资源、人口、环境的影响和约束。对于广州城乡一体化发展来讲，新型化城镇建设能够使社会、生态、经济效益得到大幅度的聚集，为城乡一体化的发展提供良好的外部环境，促进广州城乡的统筹可持续发展。

2 广州城乡发展一体化面临的问题

从近年来对我国各地城乡发展一体化实践经验的总结来看，当前广州城乡发展一体化在财政投入、农村土改、城乡产业互动等方面都面临着许多的现实问题，严重阻碍了广州城乡发展一体化的实现。为此，我们必须从对这些问题的研究入手，逐渐对广州城乡发展环境进行改善和优化，通过城乡一体化发展动力机制作用的发挥，来促进城乡之间的相互融合、发展。

2.1 社会保障体系与现实需求不符

与其他地区相比广州人口总数较多、人口密度大，城乡人口就业、社会保障供大于求的现状在一定时期内会依然存在并在未来很长时期内会持续下去，这使得当前广州社会就业、保障体系的构建仍然难以与广州目前的社会现实需求情况相符。具体表现为：一是当前广州政府公共管理中关于劳动就业保障的相关工作职能仍然没有一个准确、合理的界定，在某些方面越位、缺位等现象依然存在。二是目前广州仍未形成一条完整的劳动就业服务产业链。在促进城乡人民就业的过程中，劳动力以及职业培训的相关信息不能与市场就业需求信息实现良好的对接，对就业的协调、指导力度较弱，这些都对劳动力在区域之间的资源合理配置造成了一定的影响。此外，相关行业准入机制的欠缺、中介的不健全发育等也是造成以上问题产生的一个重要原因。三是缺乏足够的资金支持。当前就广州地区参与社会保障的人群来看，仅有一些年老、疾病的人群对参与保险具有较高的积极性和关注度，像年轻的健康人群以及经济困难的居民则由于不需要或是没有条件而选择不参与保险，这就对社会保险基金在后续阶段的资金保障造成了一定的影响，在一定程度上削弱了社会保障的能力。

2.2 产业互动机制存在缺陷

从当前广州城乡发展一体化的实际情况来看，城乡之间的产业互动机制存在一定的缺陷，阻碍了农业产业与工业园区的联系，使工业园区的产业选择逐渐向着孤岛化、同构化的方向发展，使生产要素在各区域之间的自由流动、配置受到阻碍。具体表现为：首先，当前广州市的产业互动模式较为单一化，仍然是通过农户—公司—生产基地、农户—公司—合作社、农户—公司等形式，主要以第一、第二产业以及第一、第三产业之间的互动，来实现不同产业之间的连接。仍然没有形成能够统筹第一、第二、第三产业的多领域、多层次、全方位的产业互动结构，以至于对广州城乡不同产业之间良好互动效应的显现造成了一定的影响。其次，产业互动缺乏市场的作用。当前广州的产业互动主要受到政府主导的影响，缺乏市场的作用，以至于在产业互动的中后期阶段缺乏互动发展应有的活力和生机。最后，产业互动主要局限于同一区域内的产业，很少进行跨区域的尝试和探索，这除了是由区域划分限制的原因造成的外，在一定程度上是由于区域利益协调机制的缺乏而造成的。

3 生态城镇化发展理念下广州城乡发展一体化的对策

在生态城镇化发展理念指导下，广州城乡的统筹发展需要体现在精神文明、政治文明与物质文明的共同进步方面，为了实现城乡发展目标，广州应当从城乡发展体制、发展政策与发展理念等多个方面做出变革，并通过对市场手段、法律手段、经济手段与行政手段的综合运用来推动城乡发展工作的稳定开展。

3.1 深化城乡统筹发展制度改革

城乡统筹制度改革工作面临的主要问题包括劳动就业机制的改革，户籍制度、财政分配制度的改革。在劳动就业机制的改革方面，广州要通过致力于构建城乡统一的劳动市场来解决长期存在的二元就业体制问题。对于市民与农民，广州需要从制度上保障他们能够获得公平的就业机会，同时推动劳动供需主体之间自由选择与双向选择；在户籍制度方面，则需要解决城乡户籍差异为城乡人口尤其是农村人口就业、社会保障等带来的阻碍。在此方面，广州应当推动流动且统一的户籍制度，从而在推动农村剩余勞动力向城市自由流动的基础上，使他们享受到平等的社会保障、就业机会以及受教育机会；在财政分配制度方面，广州应当在不制约城市发展的基础上将财政分配适当向农村倾斜，从而为农村物质建设、精神文明建设、基础设施建设等工作提供保障。对于农村地区企业发展，则应当鼓励金融机构提供小额贷款，从而让企业发展获得更多的融资渠道。

3.2 推动城乡公共服务的统筹发展

城乡公共服务统筹发展面临的问题包括社保服务与教育服务两个方面。从城乡社保服务的统筹发展来看，广州需要在遵循可持续发展、多层次、广覆盖的原则基础上推动各类保险制度的城乡并轨。在实践过程中，广州不仅需要做好保险征缴工作，同时需要重点抓好失地农民的各类保险问题，在征地过程中，应当将保险问题的解决当作先决条件，即要求做到先保后征；从城乡教育服务的统筹发展来看，广州要加大力度做好农村教育资源整合工作，并从宏观上对城乡教育资源做出合理调整与合理配置，从而在缩小城乡教育资源差距的基础上让农村教育得到良好的支撑。另外，农民工子女教育是得到社会广泛关注的重要话题，针对这一问题，应当秉着教育机会平等的原则来消除歧视性教育规定，在农村师资队伍建设方面，广州则应当改变传统的教师学校所有制度，并推行教师轮岗制度。同时，针对这一制度，广州教育管理部门应当出台激励机制，鼓励教师走进农村、服务农村。

3.3 对城乡产业布局进行调整

城乡产业布局的调整，是缩小城乡收入差异的有效策略，同时也是一项需要长期规划和复杂的城乡统筹发展战略。在对城乡产业布局进行调整的过程中，需要做到对地方产业优势进行最大化的发挥，这就要求广州能够做到因地制宜、别具一格。首先，对于具有良好工业基础的地区，广州应当强化招商引资工作，通过实现产业链的延长和企业规模的延伸，来进一步推动工业优势的强化；其次，对于农业发达的地区，则应当重视农产品加工、特色农业的发展，通过加大金融扶持力度，来培育具有较强市场竞争力的农业企业，并在此基础上构建农业品牌。需要注意的是，农业的发展同样需要因地制宜，因此，政府不能对农业发展中的种类选择进行太多的行政干预，而应当将精力更多地放在找销路与扩大市场等工作中；最后，对于自然资源丰富但是工农业欠发达的地区，广州则应当在重视自然资源保护的基础上挖掘这些地区的旅游潜力，从而推动广州城乡第三产业的发展。在树立这种意识的基础上，还应当针对这些地区严格控制污染严重、低产能、高能耗的企业，并且需要加大宣传力度、开展基础设施建设，从而为第三产业的发展构建良好保障。

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