凌玲 张国海

摘 要：城乡居民养老保险制度的全面实施，具有里程碑的意义，标志着我国在社会保障制度建设上实现了历史性的跨越，老有所养终于实现了制度的全覆盖，制度的短板问题得到了最终的解决。随着制度的实施和完善，这项政策的效果如何？通过对安徽省某县的调研后我们发现制度的设计和执行依然存在着不足，这项制度离实现老有所养的目标还有距离，需要在实践不断的加以解决。

关键词：城乡居民养老保险；缴费档次；统筹层次；政府责任

一、引言

安徽某县地处安徽省东部，是安徽的东大门、南京江北的重要门户。全县总面积1481平方公里，辖12个乡镇，130个行政村，8个社区，总人口49万人，其中16周岁以上应参保城乡居民29.95万人（不包括机关事业单位职员和在校学生）。该县是第四批城乡居民养老保险试点县，2012年开始启动，并代表安徽省，接受国务院城乡居民养老保险工作督导调研组视察。从2012年到2015年8月该县城乡居民养老保险工作在政府的推动和领导下已经取得了显著的工作成效，每年都提前完成省市下达的目标任务。

表1 2012年-2015年某县城乡居民养老保险目标任务完成统计表

年度覆盖面参保缴费人数（万人）参保缴费金额（万元）养老金发放人数（万人）养老金发放金额（万元）缴费方式基础养老金地方投入（万元）领取养老金水平（元）目标任务完成

2012100%22.7448876.62140机构自收055113%

2013100%23.03413074500机构自收055102%

2014100%22.7239937.54802机构自收055（2014年7月是70元）102%

20158100%20.2934147.84508银行代扣460（预计全年）75109%

数据来源：安徽某县人力资源与社会保障局

然而，在与当地人社部门负责人以及相关工作经办人的交谈之后我们发现，在完成任务，取得成绩的同时，城乡居民养老保险工作还存在许多困难和问题，这些困难和问题不仅给地方政府带来很大的工作难度，使他们常常陷入两难的困境，而且也制约了城乡居民基本养老保险制度的完善和发展。

二、城乡居民养老保险制度实施过程中面临的实际问题

（一）政策的吸引力有所下降。城乡居民养老保险基础养老金虽已由55元调整到70元，但和城镇职工养老保险待遇调整相比，调整幅度较小，城乡居民养老保险参保人员满意度有所下降，参保积极性不高。在2012年新农保政策刚开始实施时，老百姓特别是年满60周岁的农民对于每月都能领到55元的基础养老金感到非常满足。所以当时地方政府的工作开展比较顺利，基本实现了养老保险的全覆盖。然而随着时间的推移，基础养老金水平并没有随着物价上涨和人民生活水平的提高而提高，始终维持在55元的水平，直到2014年7月份才调整到70元。此项政策虽然让百姓受益，但吸引力有所下降，甚至连地方政府的工作人员都在质疑，这样的标准怎么能保证百姓老年的生活需要吗？这似乎更像是老年津贴。

（二）地方政府难以承受巨大的财政压力，陷入两难境地。城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加城乡居民养老保险的人员应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元等13个档次。市、县人民政府应当对参保人缴费给予补贴。缴费标准越高的补贴标准也越高。而对于缴费补贴，省财政目前承担20元，其余部分由县（市、区）承担。鼓励多缴多得，长缴多得，有条件的县（市、区）还可以适当提高补贴标准。对于该县这样一个欠发达的地区，地方财政收入是很有限的，所以对于这样的补贴政策，一方面要宣传政策，另一方面，考虑地方财政的实际情况和承受力，地方政府并不希望百姓选择较高的缴费标准。所以这样的政策设计虽然初衷是好的，但是并没有考虑到很多欠发达地区的实际情况，使得地方政府陷入了两难境地。

（三）存在居民重复参保的现象。以该县为例，外出务工人员有13万多人，流动性较大，有的在外地已参加城镇职工养老保险，为完成省市下达的目标任务，乡镇干部又动员他们参加了城乡居民养老保险。由于城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间缺乏信息沟通渠道，重复参保现象难以规避，已是共性问题。这不仅导致社会保障资源的浪费，还损害了其他参保人享受社会改革与发展成果的公平性。

（四）居民生存状况认证困难，冒领养老金现象普遍存在。农村居民人口众多、居住分散，要及时、准确掌握居民生存认证状况存在一定难度。死亡申报不及时，公安、民政、司法、财政等相关部门无法及时地进行信息比对，造成死后领取养老金的现象比较普遍。

（五）老百姓家庭养老传统观念根深蒂固，缴费档次低。大部分百姓的目光不够长远，特别是中青年人，会把有限的财力更多地投入到当前的生活需求中，特别是投入到下一代的成长教育中，对未来的养老问题并没有过多考虑。所以虽然城乡居民养老保险实现了全覆盖，但百分之九十以上的参保人选择了最低的缴费档次。很多百姓缴费参保完全是为了敷衍经常上门做工作的村镇干部，并没有从心里认可社会养老保险的作用，更不可能愿意将自己的养老问题交给国家来解决，而是更倾向于自己的孩子来承担自己的养老责任，这往往也涉及到百姓所谓的“面子问题”。

三、完善城乡居民养老保险制度的政策建议

面对上文所列的实际问题，当地政府正在积极地探索解决途径，希望能够最大限度发挥地方政府的作用，能够切实帮助百姓共同解决养老问题。我们认为应从以下方面进行完善。

（一）加大政府财政投入力度、建立基础养老金正常调整机制。政府加大财政投入对提高城乡居民社会养老保险水平具有重要作用，在基础养老金方面，北京市、浙江省分别建立了基础养老金随经济社会发展水平正常调整机制，从2009年到2013年，北京市、浙江省分别将基础养老金金额由280元、60元，上调至390元、90元，北京市累计提高幅度达近40%，浙江省各地市累计提高幅度达50%，今后各地都应加大政府财政投入，要根据经济的发展和社会生活水平的提高建立基础养老金正常调整机制，同时加大对贫困地区的转移支付力度，鼓励百姓多缴费。

（二）提高城乡居民养老保险的统筹层次，由县级统筹提高到省级统筹。提高城乡居民养老保险的统筹层次，将实现在更高的统筹范围内对城乡保基金进行统一收缴和拨付，对城乡保制度实施统一管理，实施统一的待遇水平和计发标准等，不再受地方的经济、政策、养老负担等因素的影响，养老金在全省的范围内实现自由调剂，城乡居民能在同样的缴费前提下获得同样的养老待遇。

（三）提高服务质量，强化基金监督。要加强城乡居民养老保险工作人员专业培训，开展全员培训，不断提高公共服务水平。加强城乡居民养老保险经办能力建设，科学整合现有公共服务资源和社会保險经办管理资源，充实加强基层经办力量，实行精细管理、便捷服务。另外要严格落实城乡居民养老保险基金管理制度，保证基金发放率达100%，联合财政、民政、公安、司法等部门，建立多部门参与的信息比对工作协调机构，防止重领、冒领养老金加大居民生存状况认证力度，防止基金流失。

（四）加强宣传引导，营造良好的舆论氛围，引导居民积极踊跃参保。地方政府需要在总结前期宣传工作做法经验的基础上，积极创新宣传方式，提高宣传实效，营造良好的舆论氛围，引导居民积极踊跃参保。

四、结语

通过此次对安徽省某县的实地走访调查后，我们深刻体会到了制度或是政策在制定、颁布到最终实施整个过程中存在的理想与现实的差距。城乡居民基本养老保险制度，旨在通过建立公平、统一、规范的制度体系，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。显然，为了实现这个目标还有很长的路要走，需要建设更加完善的制度，需要政府肩负起更多的责任，也需要整个社会能够更好的参与其中。（作者单位：安徽财经大学）