金铭

摘要与西方国家相比，我国的行政问责起步较晚，发展尚不成熟，现阶段以同体问责和缺乏法律规范为主要特点，公平性、公正性和权威性较弱。本文从听证制度引入行政问责为基点，通过分析第三方听证是如何影响政府决策、执行和反馈全过程，从而总结出如何改善我国目前的问责现状以及相关启示。

关键词听证制度行政问责异体问责第三方参与

行政问责作为我国责任追究领域的一项重要制度随着政治文明的发展正日益完善，但至今还没有形成一部完整的法律对其进行法律性规范，以致于在社会实践中还存在诸多问题和不足，其中以同体问责和法律规范缺失为主。同体问责是指行政系统内部同一级行政机关对行政干部进行问责，其实质是执行与监督合为一体，缺失第三方参与。法律法规的硬件缺陷无疑给了部分行政人员有空可钻的机会，进一步助长了同体问责之风弥漫，扭曲了问责本质意义上所追求的公平和公正。然而有行政相对人参与决策的听证制度则保障了听证参与人以利益相关的第三方身份参与行政问责的权力和机会，有利于协调行政问责主客体的合理权重，降低内部暗箱操作的可能性，提高行政问责的效率和价值，保证最终决策的高质、高效。

一、行政问责存在的问题

（一）缺乏规范机制

就我国目前而言，至今还没有形成一部全国统一的行政问责法律。最早能追溯到的是香港特别行政区，香港政府于2002年7月1日实行高官问责制。相继从2003年起中央及地方也制定了行政问责制的相关规章，比如2005年4月27日通过并于2006年1月1日开始施行的《中华人民共和国公务员法》、2007年4月4日通过并于2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》。这些规章及规范性文件都为行政问责的规范化、制度化建设奠定了法律基础，但尚未提升到法律的权威领域，因此对实际行政执法活动没有产生强制性的约束力。

行政问责的法律缺失主要表现在：（1）行政问责制多是以中央政策性文件的形式出现，它并非转化为形式化、具体化的法律条文且问责对象没有覆盖到全体公务员。（2）行政问责规范只是地方性的政府规章，适用范围具有局限性，而且部分地方政府关于行政问责的规定存在某些缺陷，各地之间行政问责标准不统一，政出多门、各行其是的倾向明显，不利于行政问责在全国范围内的严密、协调和统一，行政问责也失去相应的公正性和合理性。

（二）行政人员问责意识薄弱

习近平主席曾提出，“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”。行政人员作为人民权利的代理人行使管理国家的行政权利，应该在树立为人民服务的工作意识的前提下严格遵循权责一致原则，提高公职人员的责任意识，而不是如今“在其位不谋其职”的现象泛滥。

2006年起故宫博物馆就发生多起文物损坏事件引起社会热议。包括一级品明代法器、佛堂旧址上二级品佛像，其中以2011年故宫馆藏一级文物、宋代哥窑青釉葵瓣口盘被毁而起的批评声浪最为激烈。该事件的舆论重点并非在于文物为何会损坏，而是损坏之后博物馆负责人为什么没有及时上报上级并公示于众，甚至故意隐瞒事实。在社会公众和媒体的舆论压力之下，故宫博物院副院长、宋代哥窑青釉葵瓣口盘文物损坏事故调查组组长陈丽华对该事件做出了正面回应，称此前从未发生过人为损毁一级文物的说法，这无疑是对公众的不负责任。在媒体和社会公众的极力追究之下，最后的结果也只是陈丽华的一面之词，称上级已经对该文物主管的副院长、主管部门的处长、副处长以及当事人进行了不同层级处分，但具体处分尚不明确，这种敷衍了事的态度足见其责任意识的薄弱。

（三）问责主体主次混乱

由于规范行政问责领域的法律空白及部分公职人员的责任意识薄弱，因此我国现阶段的行政问责以同体问责为主，異体问责为辅。

同体问责是指上级行政或党务部门对处于同一行政系统的下级进行问责，即系统内部的监督；异体问责则是来自于外部机构对行政过程和行政结果的监督，也就是社会第三方对行政问责客体的问责。二者是一种权力与责任的对应关系，具体说来就是行政机关有被问责的义务，而第三方则具备问责的权力，其中第三方包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体和公众等。我国目前的行政问责大部分都是行政系统的内部问责，即由直接领导的上级对隶属的下级进行问责，第三方较少参与。这种垂直隶属关系下的内部问责给中间权力交易和包庇隐瞒行为提供了生存空间，使得行政问责很大程度上失去了原本的公正性和公平性，原则上的问责程序只是虚设。

二、听证制度引入行政问责

（一）听证制度引入行政问责的必要性

听证制度属于行政程序中的基本制度，是指在法律规定的条件下，由非本案调查人为主持人，采用准司法的方式听取利害关系人的申辩的制度。该制度是在《行政村处罚法》、《价格法》和《立法法》等法律法规背景下形成的，是政府提高公信力的一个良好的制度平台。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序、规则及办法，听证涉及领域包括价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等。

1、第三方权利要求。

我国是社会主义国家，人民是国家真正的主人，政府是人民委托代理行使管理国家职能的行政机关，对人民负责、受人民群众监督是职能使然，这就要求政府在行使行政权利时要以保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权为前提。如果行政问责只是单纯在行政系统内部进行，由存在垂直领导关系的上级对直系下级进行问责，把由公民组成的第三方排除在外，这种做法是对公民合法权利的非法剥夺。一个公平公正的社会主义政府应该按照社会主义原则，充分尊重公民意见并自觉维护其合法参政议政权益，这样才能达到“政通人和”的和谐局面，政府公信力也会随着公众的理解和支持进一步提高。

听证制度的内容包括告知和通知、公开听证、委托代理、对抗辩论和制作笔录，此处所提到的听证制度引入行政问责是特指公开听证。公开听证是指行政机关在作出某项与某些公众切身利益有关的行政决策时提前通知并邀请相关利益团体和专家人士、公证人出席参与行政机关做行政决定的全过程，为决策献计献策并有效监督行政机关是否依法行政。当该行政机关邀请第三方行政相对人参与决策制定时，第三方的法定权利就得到了相应实现，这正是公民基本的政治诉求。

2、平衡问责主客体权重。

目前我国的行政问责以同体问责为主，这种行政系统的内部监督、内部消化行为实质上颠倒了问责的主客体权重。治国不可一方独大，西方国家之所以设置“三权独立”就是为了避免国家立法、行政与司法合为一体的情况，从而达到相互制衡的有效平衡。就我国的同体问责来说，虽然没有完全达到三权合一的程度，但是行政系统内部的权利执行与监督职能已经出现交叉甚至重合，这种行政问责的“内部倾向化”是产生权力寻租的利益突破口，无论是对行政机关的执行能力还是工作绩效的监督评价都是极为不利的。

听证制度通过调动公民组成的专家、利益相关者、新闻媒体、人大代表等团体参与行政机关制定行政决策的全过程，改变了由行政机关内部人员自主问责的尴尬局面。引入听证制度的行政问责不仅实现了公民的基本政治权力，也通过第三方参与及监督进一步完善了我国的行政决策机制，有利于提高问责的公平性和公正性，促进决策的科学化、合理化，加强决策信息的公开透明。

3、推动规范机制成型。

听证制度引入行政问责是从制度维度对行政问责的完善。听证制度本身是具有约束力和强制性的成文规范，引入行政问责有利于加强问责过程的程序化和合法化。在一个一切以法律为准绳的法治国家，从制度化层面强制性要求第三方公众参与行政问责可以有效避免行政系统内部人员的权利抵制，减少权权交易和包庇行为，提高问责结果的有效性和公正性。同时来自第三方的外来监督压力可以帮助行政人员提高对于滥用私权和不作为受罚的警觉性，提高自省意识和接受问责的主动性，转变消极的不作为和故意逃避过失的工作态度，提高行政工作效率并且随着政府行政权利的增加和职能转型要逐渐把听证制度纳入行政问责形成权威性的明文规定，从而加快行政问责规范机制的形成。

（二）听证制度引入对行政问责发展的启示

1、听证制度的公开透明性带动行政问责的公平公正性

行政听证制度是行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定之前，有行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见，提供证据以及行政机关听取意见，接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。该制度保证了决策过程中有非直接利益相关人和直接利益相关人的同时参与，并且听证过程向公众开放，听证程序严格按照法定要求进行，听证代表根据听证事件按资格要求选定，这就为公众监督行政機关是否依法行政提供了公共平台，而且公众及媒体的知情参与也极大降低了行政问责暗箱操作的可能。所以说听证制度本身的公开性和透明性是行政问责的执行具备公平性和公正性的前提，

2、多方参与

听证制度的关键在于有多方的公开平等参与，这对于行政问责的进一步完善非常重要。行政问责要脱离同体问责的局限必然要引入行政相对人之外的第三方，人大代表、司法机关、新闻媒体、各民主党派和公众都是第三方团体。行政问责可以借鉴听证制度的听证模式，在问责过程中邀请第三方现场参与。事前听证涉及到行政问责的决策阶段，参与人员必须对问责对象和被问责对象的身份、职位、职能有比较清晰的了解；事中听证涉及到行政问责的执行阶段，参与人员要对问责的整个事件来龙去脉有所了解，并能在问责中对被问责对象提出有针对性的关键问题；事后听证涉及到行政问责结果的反馈阶段，参与人员是否对问责的结果进行及时的跟踪反馈，问责事件是否有新进发展等。总之，多方参与不能局限于现场一个阶段，要贯穿行政问责的整个过程，把听证制度的回应机制也运用到行政问责领域。

3、决策、执行与监督相分离

借鉴听证制度的参与模式，由第三方参与的异体问责有效地解决了行政机关内部决策、执行与监督相重合的问题。行政机关是依法成立的行使国家行政职权的行政组织，是国家权力机关的执行机关，承担的是执行职能而非监督职能。行政问责实质上是对行政机关权责履行情况的监督，在同体问责中行政机关实行的是自我监督，这种内部监督不仅效率低下而且容易滋生腐败，给行政人员之间的权利寻租养殖了生存空间。而引入公众参与的异体问责严格区分了执行与监督是两个不同的客体，非直接利益相关的监督者才能保证立场的中立性和客观性，从而实现监督的反馈作用。当然，此结论的前提是非利益相关者的第三方能在参与行政问责中坚持公平正义的立场，同时听证程序和监督环节规范化、程序化。

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（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）