石敏

摘要行政综合执法是政府管理部门进行的新型执法方式，在行政综合执法的过程中，其现实问题也不断出现。执法权从分散到集中行使，是政府行政执法方式的重大变革。变革引发问题在所难免，关键在于发掘解决问题的路径。本文探讨了行政综合执法的现实困境，提出了解决行政综合执法现实困境的对策建议。

关键词综合执法法治监督

一、引言

我国正处于建设社会主义法治国家时期，行政执法在此过程中有举足轻重的地位，但是随着经济的发展，社会分工越来越细，由此社会关系也趋于复杂化，行政执法所涉及的领域也越来越大，这无疑加大了执法难度，在许多方面并不能取得令人满意的效果，比如假冒伪劣商品屡禁不止，城市管理混乱。为了应对这些问题，最近几年在城市管理中产生了一种新的执法模式，即行政综合执法。它在实践中为解决在执法过程中职能交叉，执法权限不清，多头执法等问题提供了新方法。具体做法是依法设立或经依法授权组建一支新的执法队伍，从不同行政主管部门分流出一定的执法权集中到这支队伍统一使用。

二、行政综合执法的概念

行政综合执法制度是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法制度，它包含有以下几层意思：

1、行政综合执法的主体必须是行政机关

综合执法的主体必须是行政机关，一方面在职能性质上应是执行国家法律、法规，组织和管理国家行政事务的行政机关，而不能具有其它管理公共事业的职能。另一方面在机构形式上应列入政府序列，作为政府的职能部门，不能将其列为事业单位。

2、行政综合执法组织的设立必须通过一定的法律程序

综合执法是改革执法体制的一种尝试，如果可行，就应当将其作为一种执法制度确定下来。因此，实施综合执法必须通过一定的法律程序和合法途径。实施机关要有合法主体资格，不能像临时机构那样随意设立和撤销，职权要通过法律程序赋予，不能用内部文件形式。

3、行政综合执法必须是几个行政机关的行政检查权与处罚权的综合

作为综合执法主体的行政机关必须相对集中地行使多个相关行政机关的处罚权，否则就不构成“综合”。综合执法并不都是将相关行政机关所有的行政执法权都集中起来，只是将行政检查权和处罚权集中起来。

4、行政综合执法综合的职能必须具有相关性

综合的职能必须具有相关性、相近性，便于执法人员能全面掌握，做到一次检查多项内容。如果综合的职能毫不相关，业务相距太远，执法人员不可能同时掌握，则难以发挥综合的作用。

三、行政综合执法存在的困境

1、行政综合执法机构设立的法律依据不够充分

目前国家立法中，除了《行政处罚法》对相对集中处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定。各城市为了规范运作，围绕实施相对集中处罚权制度各自制定一系列规范性文件。由于立法的不一致，屡屡出现一行为触犯不同法规与规章的状况，这就需要选择与违法性质相符合的最恰当的法律条文，这使得执法人员在适用具体的法律条文时不时产生疑问，无所适从。

2、行政综合执法的范围统一

执法范围不统一造成的弊端非常明显：一是不利于法制统一。各地执法各自为政，影响了行政执法严肃性；二是没有统一的主管业务上级，不利于各地进行正常业务交流，以提高业务水平；三是一些地方执法范围过大，增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，增加了工作强度，造成了执法不到位情况。

3、行政综合执法监督机制不够完善

行政综合执法机关是集中市容、规划、市政、园林、环境保护、工商管理等多方面的行政处罚权，执法的范围涵盖了生活的方方面面，因此对其监督显得尤为重要。目前，有权对行政执法机构进行外部监督的主要是本级政府，但政府的宏观监督很难发挥应有的作用，而执法机构内部设立的监督部门也受到部门利益的影响很难正常发挥作用。

四、行政综合执法的出路

1、加强立法工作

应尽快制定有关法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任，重点要界定综合执法机构与各行政主管部门职权划分，从根本上理顺关系，清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突及矛盾，建立健全城市管理法律、法规体系。

2、合理界定综合执法范围

应坚持以下原则：一是重点突出。以市容环境卫生执法为核心，适当集中其他方面的职权；二是具有关联性。综合执法内容之间在性质等方面应有内在联系；三是易于操作。专业性、技术性较强的执法工作不宜集中。

3、完善综合执法监督机制

一是强化内部监督。建立科学的考核评价机制和行政执法责任制，加大监督检查，实施奖惩制度，从严规范执法行为。二是开展社会监督。大力实施政务公开，通过新闻媒体、公示板、宣传栏、宣传车等有效方式广泛公布行政综合执法职能与职责范围，行政处罚的依据和处罚标准，实施行政处罚的法定程序，办理流程，服务承诺制度，举报电话及对执法人员违纪的投诉途径等，达到家喻户晓，人人皆知。三是完善司法监督。保证市民充分行使复议权和诉讼权，切实维护公民的司法权利。通过有效的司法监督，促进城市管理行政执法人员在执法实践中不断提高依法行政水平。

五、结束语

“法的生命在于适用”，当下行政综合执法制度确实存在种种问题，但不可否认的是这项制度精简机构，减少执法人员，初步解决城市管理中多头执法，重复执法扰民的现象，对于这项制度我们不应该对此一味的否定，而是想法设法的克服种种弊端，只有这样综合执法才可以走出现实的困境，找到一条符合我国国情的执法之路。

參考文献：

[1]关保英.执法与处罚的行政权重构[M].法律出版社，2004.

[2]姜明安.行政执法研究[M].北京大学出版社，2004.

[3]黄艳.行政综合执法初探[J].法制与社会，2007（01）.

[4]于冰.行政综合执法探析[D].山东大学，2009.

（作者单位：西北政法大学法律硕士学院）