姜郸

[摘 要]美国开创了现代联邦制度，经历了二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义阶段的发展模式，逐步走出了符合国情和社会发展的道路。美国现代联邦制，主要有以下三个特点：中央与地方的权限依法划分，具有默示权力和剩余权力的规定；中央与地方体制是二元结构，主要体现在最高法院对中央与地方的制约上；中央与地方之间是一种分权合作型的关系。

[关键词]美国；联邦制；国家结构形式

[中图分类号]D521 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）05 — 0057 — 02

美国是世界上最早实行联邦制的国家，距今已经超过二百年的历史。联邦制不同于作为国家松散联盟的邦联制，通常包含两个或两个以上的政治实体（州、邦、共和国等）的一个政治体系，以地域或族群为基础，以一部成文宪法为依据，规定中央和地方统一共享权力，其权力分属中央政府和地方政府（或州或共和国）。〔1〕

一、美国联邦制的演变过程

（一）美国联邦制的建立：从邦联制到联邦制

在联邦政府成立之前，美国作为北美殖民地，必须要独立自治，一是因为英国这样的集权政府，不仅没有保护殖民地人民的各项权利，个人财产时有被侵占的状况，自由业受到英国大政府的处处压制。因此，美国人民极为排斥建立一个具有强大中央集权的政府。二是因为各殖民地自身也存在自治传统。人民欲建立弱的中央政府和强的州政府，不愿意赋予中央政府过多的权力，管理过多的事务，崇尚“管的最少的政府，即是最好的政府”。但是迫于当时的国际环境，殖民地联合成为必然。这种独立自治倾向和必须联合的矛盾状态，促成了美国联邦制的形成和最终建立。因此，美国十三州于1777年11月15日，通过了《邦联和永久联盟条例》（即《邦联条例》）。条例规定，“各州保留其主权、自由和独立，凡未由各州授予中央的权力，一概由各州自行保留” 〔2〕。此时的美国实行较为松散组织和具体制度的邦联制。

但是随着美国的发展，邦联制的弊端逐一现象。一方面，世界各国尤其是英国对刚刚独立的美国并不十分友好，不仅在航海贸易、国际经济和政治交往的过程中对美国处处压制，而且在各方面的政策制定上也对美国一直保持敌视状态。另一方面，国内环境也不容乐观，接踵而至的国内社会问题，无一不显示出邦联制在美国发展举步维艰的状态。邦联制的存在既无法解决各州之间的利益冲突，也无法帮助美国尽早偿还外债。在这种形势下，北美人民生活状况日益下降，不满之声不绝于耳，甚至爆发起义。因此，1787年5月25日，在费城制订了《1787年美国联邦宪法》取代了《邦联条例》，标志着美国联邦制的最终建立，改变了当时较为混乱的局面，为美国之后法律制定奠定了最重要的基础。

（二）美国联邦制的发展的三个阶段

1.权力的相互竞争：二元联邦主义

这一时期在1789年至20世纪30年代期间，中央与地方竞争权力，形成了二元联邦主义。“‘分层蛋糕是对这种模式的形象而生动的描述”。〔3〕根据1787 年宪法，美国的联邦政府和州政府都具有独立性，分别行使各自的职权，不互相隶属。联邦政府主管征税、发行货币、建立军队等必须以一个国家状态下才能行使的职权。州政府则实行一些具体事务上的权力，比如教育、公共安全等与人们生活息息相关的事务。在这一阶段，美国联邦政府想方设法扩大自己的权力。例如，在1819年的一个案例中——联邦最高法院就判决，对联邦政府职能和权威性表示支持，并且态度十分坚决，甚至将联邦政府的权力，“延伸至超出对其明示权力狭义解读的范围”〔4〕。

2.权力的相互合作：合作联邦主义

20世纪30年代到70年代，“合作联邦主义”是这一时期发展的基本模式，在美国联邦制发展中占主导地位。这是指联邦政府和州政府，不再相互独立分离，呈现出相互合作的趋势，“大理石花纹蛋糕”可以形象说明这一时期中央与地方的关系。〔5〕但是，1929 年-1933年的经济危机，造成国内许多重要大工厂纷纷倒闭，工人失业率的上升，直接导致了整个社会范围内的动荡，不满情绪日益集聚。罗斯福及时改变以往的自由放任政策，施行“新政”，扩大了联邦政府行政权力和机构组织。因此，联邦政府开始对州内教育、卫生、居民安全、公共服务、福利政策实施等多个方面进行干预。在这一阶段，联邦政府和州政府看似相互合作进行权力行使，但是实际上是以联邦政府为主导的模式。

3.权力的相互平衡：新聯邦主义

合作联邦主义被形象的称为 “大政府”模式，在“大政府”模式后期，中央政府权力的过分膨胀，为国家中央财政带来沉重负担。联邦政府承担了过多本不属于其权责范围内的事务，造成机构冗杂，人员繁多，但是办事效率低下。中央政府还承担了国家福利政策执行，不仅财政支出惊人，对国家经济发展也产生了阻碍的负面作用。1969年，尼克松提出“新联邦主义”这一政治理论，要求改变现有的联邦政府运行方式，归还一直归属于州政府和地方政府的权力，对社会服务等方面的事务尽量不予插手。这样，地方政府可以拥有更广范围的权力，也可以能让中央与地方之间的权力关系维持平衡状态。从尼克松开始，以及后来的福特政府、卡特政府、里根政府、克林顿政府等，都是以新联邦主义为自己的执政理念，通过政府权力的下放，解决国内危机问题，努力营造一种权力平衡的和谐状态。

三、美国联邦制的特点分析

第一，依法划分中央与地方的权限。美国联邦制中，宪法赋予中央和地方权力，并且划定了彼此权力范围。在关乎国家重大问题的权力行使职责方面由联邦政府职掌。包括发行货币、独立外交权、宣战和组建军队、管理国际贸易及州际贸易等。这些在宪法中能够被明确列举出来的权力，被称为“明示权力”。 另一方面，出于各种原因未被列出的那些权力，被称为“剩余权力”。宪法规定，州政府可以享有剩余权力的行使力。也就是说，凡是宪法未列举出、没有授予联邦政府的权力，州政府都可以享有。当然，前提是宪法中也没有对州享有的这种权力进行明确的禁止。这样，既能避免中央与地方对领域外事务的干涉，也不会导致划分不明确产生的交叉重叠现象；既能够让双方有效行使权力，也能达到互相制衡；既能为中央与地方合作提供更大的回旋空间，保持权力的合理配置，防止权力空当。

第二，中央与地方的二元结构。美国联邦制是以联邦宪法为依据，在中央设立最高立法机关（议会），行政机关（联邦政府）和司法机关（联邦最高法院）。在地方各州与中央平行的立法机构（州议会），行政机构（州政府）以及司法机构（州法院）。联邦中央有宪法和以宪法为依据颁布的中央法律，各州则可以根据本州的具体情况，在遵循联邦法律的基础上，颁布符合本州具体情况的法律。联邦宪法具有最高法律效力，如果违背其某一条条款，那么该州颁布的此项法律会被视为无效。州政府的政策施展过程，中央也无权进行监督和考核；州政府同样不能干涉联邦事务，双方都在自身权力范围内平行活动。在州任命的官员，不论是在议会、政府亦或是法院，都不是由中央委派任命的，而是由各州自主选出，因此中央也不具备对其进行人事管理考核的职能。

在联邦的议会两院中，参议院由各州派出同等数量的议员代表组成，能够最大程度保障各州平等的利益，而不因为外界因素而有所差别对待。众议院人数比较多，每个州的代表人数不固定，主要是依据各州人口数量。这种做法能够保障各州的特殊利益，与参议院相结合可以基本照顾到每个州的利益和需求。联邦法院与地方法院也不存在隶属关系，但是可以对各州之间发生的利益冲突和争执问题进行裁决，法律地位要高于各州，法律效力也高于地方法院。法院独立于行政、立法系统之外，能够兼顾中央与地方利益，以公平理性的方式解决争端。

第三，中央与地方的分权合作关系是美国联邦制度最主要的特点。这种分权是以中央集权为前提的分权，以分权为基础的地方自治；并不是一种与中央相隔离的自治，而是一种对中央具有很强依赖性的自治〔6〕。一方面，是因为美国经济发展，不得不要求中央集权，充分利用社会资源。另一方面，公共福利事业如果全权交予联邦政府实行，不仅不符合地方的自治主义传统，也难以有效促进地方社会经济发展。最为严重的是，过量的中央补助会让联邦政府背负沉重的财政压力，破坏地方独立性。所以中央必须要依靠地方，因地制宜，实行分权合作的模式。

四、美国联邦制的发展趋势

美国联邦制建立起，至今经历二百多年的历史，从 “二元联邦主义”、“合作联邦主义”到“新联邦主义”，每个时期都具有独特的特色。美国中央和地方的权力配置关系一直在发生变化，始终寻求一种平衡状态。纵观国内外社会形势及全球发展趋势，美国州权在未来难以大量膨胀，联邦政府在就业、增长经济、打击恐怖主义、全球合作贸易中需要更大权力来进行充分参与。而且这些需要与其他国家进行全球合作的项目，任何一个州都必然难以独立完成，无力也无法承担如此重责，解决如此复杂的问题。

当然，未来的美国联邦制也绝对不可能过度中央集权，这与美国的历史传统，以及美国人对自由、平等与民主等价值的执着追求格格不入。因此，联邦政府和州政府相互依存的权力运行模式是最灵活和具有活力的。联邦政府可以为州政府提供政策指导和财政支持；州政府则可以解决联邦政府无力触及的地方事务，夯实舆论基础和群众基础。这种以联邦政府为主导，充满竞争和合作的模式，预兆了美国联邦制的发展方向。

〔参 考 文 献〕

〔1〕谢庆奎.政府学概论〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2005：53.

〔2〕汉密尔顿等.联邦党人文集〔M〕.程逢如，等，译.北京：商务印书馆，1982：44.

〔3〕〔5〕谭融.权力的分配与权力的角逐—美国分权体制研究〔M〕.天津：天津大学出版社，1994：176，179.

〔4〕托马斯·帕特森.美国政治文化〔M〕.顾肃，等，译.北京：东方出版社，2007：83.

〔6〕林尚立.國内政府间关系〔M〕.杭州：浙江人民出版社，1998：46.〔责任编辑：张平凡〕