王玄玮

入刊理由：

云南是旅游大省，要使生态旅游达到可持续发展的标准，必须有强有力的法律保障为支撑。虽然云南生态旅游立法起步较早，但仍然在法律完善及执法、监督等方面存在一些不足之处。为了提高云南省生态旅游法治程度，保障云南省生态旅游可持续发展，人们应该在开发和享受自然的同时尊重和保护自然，使青山绿水长存。

云南省素有“植物王国”“动物王国”“花卉王国”之美誉，旅游资源极为丰富。在云南境内，有着三江并流、元阳梯田等4处联合国教科文组织世界自然遗产或文化遗产，有着12个国家级风景名胜区，还有21个国家级自然保护区，是我国国家级自然保护区最多的省份。然而，由于过去粗放式的开发，不少自然旅游景点都存在生态环境破坏问题，例如存在垃圾公害、交通运输工具泛滥成灾、噪音和空气污染增加，许多过度开发造成的旅游资源的退化、损害，还有不少建筑设施与自然景观出现了不协调的景象。如果保护跟不上，旅游资源大省也可能要面对衰落的危机。

生态旅游资源及法律保障需求

意识到旅游所携带的这种自我毁灭的因素，人们开始寻求能够替代传统大众旅游的新的旅游方式。在全球人类面临生存环境危机和人们环境意识不断增强的情况下，生态旅游得到迅速普及。生态旅游作为一种绿色旅游，终极目标是可持续发展。生态旅游强调代际公平分配，即满足当代人及后代对环境和资源的需求；强调开发与保护并行，即对经济追求与资源开发和保护并重，一改往日开发与治理并举的恶性模式；强调人与自然协调发展，人们在开发和享受自然的同时尊重和保护自然，使青山绿水长存。简单说，生态旅游“要求旅游的发展要与自然、文化和人类生存环境成为一体”。实现经济、社会和环境发展统一协调，是云南省旅游业发展的必由之路和必然选择。然而，现实中一些地方对生态旅游的理解，只是处在字面阶段，只是将“生态”作为增加“旅游”收入的招牌，而没有将“旅游”作为保护“生态”的手段。发展生态旅游，需要政府的管理、需要科技的支撑、需要公众的参与。但在政府和市场可能存在“失灵”的情况下，法律制度的规范和约束功能，对生态旅游的健康发展是至关重要的。要使生态旅游达到可持续发展的标准，必须有强有力的法律保障为支撑。

云南省生态旅游法律制度，分为国家立法和地方立法两个层次。从国家立法来说，2013年10月1日起施行的《中华人民共和国旅游法》是生态旅游的首要法律，这部法律中明确表达了有效保护、合理利用旅游资源的生态旅游价值取向。此外，涉及生态旅游的法律，还有环境资源保护方面的法律和行政法规，如《风景名胜区条例》《自然保护区条例》《森林公园管理办法》等，规定了生态旅游主要的载体——自然保护区、风景名胜区、森林公园的规划、建设、开发利用、保护管理等方面的内容。

在地方立法层面，云南省起步较早。2005年，云南省人大常委会通过了《云南省旅游条例》，规定了发展旅游业应当“坚持保护与合理开发相结合、经济和社会发展相协调的原则，促进旅游业可持续发展”。2014年，云南省人大常委会对该条例进行了修订，增加了“社会效益、经济效益和生态效益相统一”的原则，并对生态旅游作出了更加直观的规定：“鼓励旅游经营者使用新能源、新材料，创建绿色环保旅游企业，开发生态旅游产品，倡导旅游者采用低碳、环保方式旅游”。这些规定，对云南省生态旅游开展与保障，起到了较好的规范作用。一些民族自治地方，也出台了当地的旅游立法。如2010年，大理州通过了《云南省大理白族自治州旅游条例》。除旅游立法外，云南省在自然资源及风景名胜区保护方面的立法也成绩显著。早在1988年，大理就通过了《云南省大理白族自治州洱海管理条例》，这是云南省最早的高原湖泊保护立法。此后，其余高原湖泊立法相继推开，如《云南省红河哈尼族彝族自治州异龙湖保护管理条例》（1994年）《云南省程海保护条例》（2006年）《云南省抚仙湖保护条例》（2007年）《云南省星云湖保护条例》（2007年）《云南省杞麓湖保护条例》（2007年）等。另外，还有一些自然保护区方面的立法，如《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》（2002年）《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》（2005年）《云南省丽江古城保护条例》（2005年）《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》（2008年）等等。

生态旅游法律保障存在的问题

虽然云南省生态旅游立法起步较早，在自然资源及风景名胜区保护制度建设方面，取得了一些可喜的成绩，但是在生态旅游法律制度的立法、执法、管理、监督等各个层面，仍然存在着一些不足之处。

国家立法层面缺乏必要的立法衔接。环境保护法律的理念是“保护”——保守的封闭式的存续，而旅游法律的理念是“利用”——开放性的保护。由此可见，二者天然地具有价值冲突需要协调。目前，我国旅游法律规范与资源、环境保护法律规范之间缺乏完善的衔接。例如，我国《物权法》和《土地管理法》等法律，对于旅游景点的土地使用问题和水资源利用问题就沒有规定，因此在实践中常常发生权属纠纷。此外，一些涉及生态旅游的重要法律制度国家还没有出台，例如缺少国家公园相关法律，自然保护区立法仅停留在法规层面，景点景区旅游污染问题、旅游规划环境影响评价问题等，也没有进行专门有效的规制。

生态旅游规划缺乏法律保障。由于缺乏合理的生态旅游规划制度，导致云南省生态旅游开发与我国其他地区一样，在实践中开发布局不当、规划不合理，出现了许多不应有的现象。如生物多样性遭到破坏、景观的自然性消失，旅游经营过程中发生水体污染、噪声污染、固体垃圾堆积，甚至使已开发的生态旅游资源呈现出退化的趋势。为了实现真正的生态旅游，生态旅游规划法制化显得尤为重要，因为生态旅游规划法律制度，可以指导规划编制，并为迷失方向的生态旅游规划指明方向。

生态旅游管理体制不尽合理。在一个生态旅游区范围内，往往存在着若干个生态旅游管理机构。这些管理部门往往各自为政，拥有不同管理权限，执法重点也不同。根据现行相关规定，建设部门管理风景名胜区、世界遗产；文物部门管理历史文物古迹；宗教部门管理道观寺庙；园林部门管理风景园林；林业部门管理森林公园和自然保护区；旅游部门管理旅游业等等。这在一定程度上导致生态旅游管理职权分散，无法实现系统化、体系化管理。同时，各个管理主体都有各自的利益追求，有时会影响生态旅游管理的统一性。

生态旅游执法不严格。在澳大利亚，任何个人、组织只要违反了环保法规都会受到严厉处罚，澳大利亚各州均有“环保警察”专职环境执法工作，维多利亚州环保局每年都要处理40至50件破坏环境案件，而在大堡礁绿岛公园，游客即使带走一枚小小的贝壳都会被处以高额罚款。目前，云南省追究破坏生态旅游资源行为法律责任的依据，主要是有关环境资源保护方面的规定，包括民事、行政、刑事三方面的责任。民事责任和行政责任的承担一般适用赔偿金或罚款，但金额标准并不高，相对于因违法破坏生态旅游资源所取得的利益，基本上起不到有效的制裁作用。如对破坏香格里拉碧沽天池环境的《无极》剧组，最后仅以区区8万元罚款了事。在刑事责任方面，《刑法》破坏环境资源的15个罪名不能完全涵盖破坏生态旅游资源的犯罪行为。

生态旅游法律法规的监督体制不完善。一方面，生态旅游法律法规的监督在时机上相对滞后。一般都是在已经发生了环境污染、生态破坏的情况后，才采取适当的补救措施，治理污染、恢复生态，追究违法者的责任，在一定范围内开展宣传教育。但在污染发生之前、生态被破坏之前，监管机制运作不畅。如采取听证会等方式对景区开发、建设可能对周边生态景区造成的环境影响进行评估，听取各方面意见，接受各方面监督，这样的事前监督方式不完备。另一方面，生态旅游中社会监督不完善。如美国，各类NGO 组织对环境保护监督很有力，每一个公民都可以通过投诉电话、投诉网站等方式，随时对国家公园管理机构的违法行为进行监督和投诉。但在我国，社会的监督作用还没有充分发挥，普通公民的投诉和监督渠道不畅，也没有相应的鼓励措施。

进一步强化生态旅游法律保障

为了促进生态旅游的可持续发展，必须加强法治建设，为云南省生态旅游提供强有力的法治保障。

完善生态旅游立法体系。我国已于2013年颁布《旅游法》，这部法律已经明确表达了有效保护、合理利用旅游资源的生态旅游价值取向。不过，这只是法律总则中的原则性规定，还需要许多具体制度予以细化。当前，国家层面需要制定一部《生态旅游管理条例》，细化相关法律法规中有关生态旅游的各项法律原则及具体条文，确立生态旅游的相关标准，界定生态旅游各利益主体的法律地位、关系、权责范围，明确生态旅游区经营管理和监督保障制度、生态旅游者和当地居民管理制度，生态教育和社区参与的保障制度，以及生态旅游区评定制度等。在《生态旅游管理条例》指引下，国务院相关主管部门可以制定系列配套规章，云南省届时也可以制定贯彻落实的实施细则。此外，还可以借鉴生态旅游发展相对成熟国家的经验，制定单行的生态旅游法规，如日本的《生态旅游指导方针》，澳大利亚的《生态旅游经营者行为规范》和《生态旅游者规范》等。

完善生态旅游规划法律制度。美国在1994年就在联邦和州层面上，制定了生态旅游可持续发展规划，以适应游客对生态旅游日益增长的需求。如美国夏威夷制定的可持续发展规划包括三个主要部分：基础设施和环境整合；经济和环境模式研究；收入与社会文化研究。我国生态旅游规划的制定，应当结合当地国民经济和社会发展规划及自然保护区规划，以实现发展生态经济、保护当地环境和改善当地社会生活为目标，以保护优先、公众参与等原则为指导。地方生态旅游规划，应当以国家生态旅游规划为指导，根据本地环境保护状况、社会发展状况，因地制宜地具体编制，内容应涵盖环境资源本地状况、基础设施建设、旅游发展模式、效益分享机制等。生态旅游规划编制应由政府、专家学者、旅游经营者、非政府组织、社区居民代表等各方参与组织进行，其中应注意发挥专家学者的作用。专家的组成结构应合理，包括法学、生态学、园林学、环境科学、社会学、地理学、美学、建筑学、管理学等各方面，这是由生态旅游规划的复杂性、科学性所决定的。规划的执行者包括生态旅游的开发者、建设者、经营者和管理者，生态旅游发展的全过程中都应该贯彻规划的内容。最重要的是，要加强规划的法律约束力。生态旅游规划一经批准即具有法律效力，不能随意变更，修改必须严格遵循相关程序，违反规划应追究相应的法律责任。

健全生态旅游管理法律制度。一方面，要优化生态旅游管理职权结构。关键在于政企分开，政府负责事前编制规划，按照法律法规对市场主体活动进行监督、规范，生态旅游主管部门，主要履行生态旅游中保护自然、规范旅游经营者、调整社区居民利益关系等，涉及公共事务方面的职责。关于生态旅游开发、经营、市场运作等方面的任务，应完全交给市场，由经营者按照市场规律进行运作。另一方面，应当建立科学的绩效评估制度。要健全生态旅游行政执法责任制、评议考核制、过错责任追究制的相关办法，合理分解细化生态旅游法律、法规规定的执法职责和内容，明确生态旅游执法责任范围、任务、权限和基本要求，落实不同政府部门责任。同时，推行环境保护问责制和环境保护“一票否决制”，将生态旅游资源保护状况作为政府绩效评估的指标之一，提高政府的环境保护意识。

加大生态旅游行政执法力度。在生态旅游执法领域，建议推行联合执法、综合执法。一些景区的管理经验表明，强化跨部门、跨行业协调管理力度，是实现景区管理健康发展的基本保证。在条件成熟时，赋予景区管委会以县级人民政府职权，成立景区综合行政执法局，将公安、交通、质检、林业、工商、环保等职能，由综合执法局统一行使，实施综合执法。这既可以精简机构，又符合景区管理特点，也与发达国家的国际通行做法相一致。另外，要合理配备执法人员，提高执法人员素质。在执法人员配备上，要选择懂法律、懂政策、懂管理，有高度责任感的人作为执法专业人员。旅游执法人员的素质，直接影响到生态旅游区的发展状况，因此要提高执法人员的政治思想素质和业务素质，让执法人员把生态理念贯彻于日常执法中，加强执法人员业务培训，保障执法人员严格执法。

加强生态旅游环境教育的制度保障。注重生态旅游的环境教育，既是生态旅游的一个起因，也是生态旅游所要实现的重要目标。基于生态旅游的这一特殊性，重视生态保护教育是促进生态旅游可持续发展的必然选择。首先，要建立生态旅游的环境教育法律制度。如美国在1970年就制定了《美国环境教育法》，把生态旅游的环境教育提到法律的层面上，使生态旅游的环境教育、环保宣传有法可依，提高环境保护教育的有效性。其次，要加强相关法律法规的宣传工作，增强守法意识。由于我國公民在生态旅游方面的法律意识比较淡薄，因此，必须把生态旅游相关法制宣传教育放到重要位置，采取多种有效形式增强人们的守法意识，唤起生态良知。最后，针对不同参与主体，有针对性地开展教育，使旅游从业者和旅游者自觉保护生态和尊重当地的文化习俗，尽量减少和避免对自然环境和地方文化的破坏和负面影响。