沈立

相较于过去的治水方案，“水十条” 在具体措施上逐步升级，效力明显更强。

对于我国饱受污染困扰的水环境来说，“水十条”的发布可谓恰逢其时，出台了多项约束性“硬指标”，规定了具体的任务目标、完成时间、责任单位，且不再停留在减排量、排放标准等以往常用的手段上，而直接将河流等水体的改善程度作为考核标准，对江河湖海乃至整个水系统作出了总体部署和规划。

转变环保考核方式，

建质量目标体系

环境保护部部长陈吉宁今年上任伊始就表示，环境质量改善是环境保护的核心，必须下大气力，做到持之以恒、久久为功，不断满足人民群众对环境保护的新期待。

“水十条”各项治理措施的制定，都紧紧围绕一个核心：改善水环境质量。“水十条”选择以水质为目标指标，在目标中只明确水质方面的内容，择优选择代表性、关键性、牵头性指标，进一步强化水环境质量目标管理。

事实上，“水十条”在设计之初就特别强调，要以改善水环境质量为核心倒逼综合治理，在这个过程中实现各种措施的协同增效。这与国家下决心要以看得见的成效回应群众对水环境质量的关切密切相关，也是我国当前环保工作新思路的体现：目标导向从以管控污染物总量为主，向以改善环境质量为主转变。

为何“水十条”史无前例地一再强调要以改善水环境质量为核心？

“我国工业废水排放标准达不到地表水质量标准，所有排放标准的COD浓度都高于质量标准Ⅴ类水的要求，也就是说，工业达标排放的废水都是劣Ⅴ类水。”中国人民大学环境学院院长马中曾指出道，废水排放标准与地表水质量标准脱节，是造成企业宣称水质达标、百姓却认为其造成污染的重要原因之一。

“十一五”和“十二五”建立的环境管理体系，属于目标总量控制，一些重污染地区虽然完成了总量减排目标，但由于污染物排放量远超环境容量，水体水质无法得到明显改善。环境保护部副部长翟青也指出：“无论是水、还是大气的主要污染物排放都在2000万吨以上，远超出环境容量。‘十一五以来总量下降的几个百分点，难以带动环境质量的全面改善。”根据专家测算，如果要求目前我国环境质量有明显变化，污染物排放量要在现有的基础上再降约30%～50%。

因此，水环境管理尽快完成由总量控制向质量目标管理的转型，将改善环境质量作为判断各项工作成效的终极标准，是时代的迫切要求。

业内专家指出，国外在质量目标管理方面起步早、发展深，积累了不少可供借鉴的经验。美国最大日负荷控制计划，根据河流水质目标确定污染源排放限值；欧盟《水框架指令》以“水生态良好”作为水管理的最终目标，均成效显著。

目前我国还没有建立起流域模型库、参数库和数据共享平台，对流域污染物的迁移转化规律仍然停留在定性判断水平上。不利于环境质量目标体系的建立。此外，中国科学院科技政策与管理科学研究所所长王毅也指出，水环境质量管理体系建设的顺利推行，还须尽快修订相关的水环境质量标准。以《地表水环境质量标准》为例，从2002年第三次修订至今已有11年未进行修订，建议尽快修订这一标准。只有这样，才能根据水环境功能分类和保护目标，去确定控制水环境质量的目标和项目。

狠抓工业污染防治，

促产业结构调整

“2016年底前，按照水污染防治法律法规要求，全部取缔不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼油、电镀等严重污染水环境的生产项目……”“2017年底前，造纸行业力争完成纸浆无元素氯漂白改造或采取其他低污染制浆技术，印染行业实施低排水染整工艺改造，制革行业实施铬减量化和封闭循环利用技术改造……”“2017年底前，工业集聚区应按规定建成污水集中处理设施，并安装自动在线监控装置……”

“水十条”把“狠抓工业污染防治”放在了首要位置，对于取缔“十小”企业、专项整治十大重点行业、集中治理工业集聚区水污染都列出了明确的时间表。

据《2013年环境统计公报》调查统计的41个工业行业中，废水排放量位于前4位的行业依次为造纸和纸制品业、化学原料及化学制品制造业、纺织业、煤炭开采和洗选业，这4个行业的废水排放量为90.8亿吨，占重点调查工业企业废水排放总量的47.5%。

尽管造纸、印染、炼焦、制革、电镀等一直都是以往淘汰落后产能、加大污染整治的重点关注对象。但多轮淘汰整治后，不符合国家产业政策的生产项目仍然存在，环保治理不到位的情况屡见不鲜。

资料显示，全国近80%的化工、石化项目布设在江河沿岸、人口密集区等敏感区域，突发环境事件频发。仅2014年环境保护部调度处理并上报的98起重大及敏感突发环境事件中，就有60起涉及水污染，因水环境问题引发的群体性事件呈显著上升趋势。

随着近年我国环保法律法规的日益完善、环境执法愈趋严厉，企业的环境行为有了明显改善，但偷排、超标排放等问题依然存在，并对环境造成了严重破坏。“狠抓工业污染防治”作为“水十条”中首当其冲的一项条款，显然再次让相关行业感受到“紧箍咒”的压力。

以印染行业为例，记者了解到，近段时间印染费价格经历了多番调价。环保所带来的压力已经让各地不少中、小型企业遭遇停产、限产。业内专家指出，“水十条”对印染行业而言，迎来了新的形势。对于大型企业，这将是一个很好的机遇，而对小型企业来说，达不到升级改造标准，则意味着要么“入园”统一管理，要么关停。像印染这样的情况，可以说是 “十大、十小行业”的一个缩影，其他行业面临的境遇也基本相同。

在全面控制污染物排放方面，“水十条”针对工业、城镇生活、农业农村等污染来源也提出了相应的减排措施。包括加快城镇污水处理设施建设改造，推进配套管网建设和污泥无害化处理处置；防治畜禽养殖污染，控制农业面源污染等。

其中，污泥处理处置是公认的“亮点”之一。“水十条”规定，污水处理设施产生的污泥应进行稳定化、无害化和资源化处理处置，非法污泥堆放点一律予以取缔；现有污泥处理处置设施应于2017年底前基本完成达标改造，地级及以上城市污泥无害化处理处置率应于2020年底前达到90%以上。

区域联防联控治污，

系统治水新思路

相较于“大气十条”，“水十条”同样注重区域联防联控治污。纵观全文，“水十条”提出要完善流域协作机制，健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制等要求；提出要统筹海洋环境保护与陆源污染防治、生态系统修复，健全污染物协同控制与区域联动机制，协同推进水污染防治工作。同时，“水十条”对京津冀、长三角、珠三角等区域都提出了相同的任务目标，其中有6项措施均要求京津冀、长三角、珠三角需要提前一年完成。

除了行政区域上的联动，“水十条”进一步强调“水陆统筹、河海兼顾，对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段科学治理”。这种治理理念将流域作为一个整体，进行统筹联防治理。不难发现，“水十条”系统治理思维是对党的十八届三中全会提出的“山水林田湖是一个生命共同体”的具体落实。

从关注范围来看，“水十条”不仅看重水环境、水安全，而且强化水生态保护和水资源管理，统筹考虑地下水、地表水、海水防治；从关键环节来看，“水十条”对节水、洁水、调水、用水、供水、取水、排水等都作出了具体部署，环环相扣，全链条治水的特征明显；从政策领域来看，“水十条”对工业用水、生活用水、农业用水等都有部署，对水质、水体、水耗、水量等都有考量。

防与治的结合，水与陆的统筹，河与海的兼顾，工与农的同治，城与乡的并治，标与本的兼治，背后都是系统治理思维。这体现出“水十条”并非简单治水，而是涉及到整个生态环境的治理，更深层次地直击我国在经济发展中所出现的诸多问题，其控制措施是系统的，控制对象是全面的，着力方向是立体的。

“ ‘水十条在中长期时间框架内对多个污染源、多类型水体、多方面举措进行了全面部署，体现以水质改善为核心的系统治理思路。但这种系统性、多要素的部署，同时也带来了如何做到部门协调、制度协同、举措联动，持续有效推进水环境质量改善的难题，这可能也是将来‘水十条在实施过程中最大的问题。”环境保护部环境规划院副院长吴舜泽指出道。

对此，王毅指出：此前 “区域联防联控”在“大气十条”的落实过程中，京津冀及周边地区、长三角和珠三角都建立了区域大气污染防治领导小组联席会议制度。该联席会议由区域内各省（区、市）人民政府和国务院有关部门参加，通过定期领导小组会议和办公室工作会议两种主要形式。但从过往环保系统及相关领域的类似联席会议的管理效果来看，作为临时性的协调议事机制，由于不属于常设机构和缺少利益相关方参与，即使产生决策，能否实施也具有很大的不确定性，所以这种联席会议制度的效果并不理想。

“针对这样的现状，我们可以尝试在流域污染综合防治上寻找突破口。即尝试把现行的流域水资源保护机构和区域环境督查机构坐实。”王毅说道：“通过立法和行政授权加强其机构职能，先小范围进行试点改革，逐步使其真正成为环境管理的流域派出机构，并借此构建流域环境综合管理体系，统筹区域大气污染和流域水污染的综合防治。通过制度创新，使区域联防联控机制和流域协作机制落到实处。”