刘新学 董仁忠 陈寿根

一、引言

政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程[1]。一个政策过程是由政策制定、政策执行、政策评估、政策调整和政策终结等构成的。而政策执行则是政策过程的关键环节，是实现政策目标的基本途径。职业教育政策是发展职业教育的重要手段。职业教育政策执行是指职业教育政策执行主体通过特定的组织形式并采取相应的举措而实现职业教育政策预期目标的过程。研究职业教育政策执行不仅具有深化职业教育政策问题研究的理论意义，而且有利于提高职业教育政策执行的有效性。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出到2020年，形成适应发展方式转变和经济结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。从2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布到2014年 《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》出台，以推动现代职业教育体系的形成为主线，一个具有中国特色的职业教育政策体系已经初具雏形。伴随着一系列职业教育政策的颁布实施，了解职业教育政策执行的现状，发现执行职业教育政策中的问题，提高职业教育政策执行的有效性，就成为一项紧迫课题。

然而，在理论层面，职业教育政策问题研究薄弱，未能深入探讨职业教育政策执行问题；在实践层面，职业教育政策执行没有形成独特的模式，未能体现职业教育的特殊性。这都使得职业教育政策过程重制定、轻执行问题突出，未能有效发挥职业教育政策推动职业教育发展的作用。本文主要调查职业教育政策执行的现状，发现职业教育政策执行中的问题，剖析职业教育政策执行阻滞的成因。

二、研究方法

（一）被试

本调查采用随机抽样的方法，共选取河北、广东、山东、山西、陕西、四川、浙江、甘肃、湖北、云南、河南、江苏12省27所高职院校，对高职院校教师开展匿名调查。共发放问卷540份，回收问卷486份，剔除无效问卷26份，实际有效问卷460份。有效问卷中，男教师有254人，占55.2%；女教师为206人，占44.8%。从事教学工作的有323人，占70.2%；教育行政人员为137人，占29.8。从学历上看，本科及其以下人员有173人，占37.6%，硕士及以上人员为287人，占62.4%。

（二）工具

采用自编的职业教育政策执行调查问卷，问卷是在查阅文献资料、访谈与专家咨询的基础上编制而成，共有35个题目，题目采用李克特量表（Likert scale），分为5级计分，从1到5，依次为完全不符合、基本不符合、不清楚、基本符合、完全符合。

（三）统计

主要采用SPSS19.0录入并进行统计处理。

三、结果分析

（一）对职业教育政策执行的宣传

职业教育政策宣传是职业教育政策执行的基本环节。如表1所示，对于“对职业教育政策执行的宣传比较到位”，整体均分为3.31，这说明处于不清楚的范围内，表明我国职业教育政策的执行并没有广为人知，只有7.6%的人认为完全符合，43%的人认为基本符合。总体来说，对职业教育政策执行的舆论宣传不甚理想。

表1 舆论宣传对政策执行的影响

（二）职业教育政策本身及其制定

职业教育政策执行首先要取决于职业教育政策本身完善程度及其配套条件。如表2所示，对于“政策本身完善与否对职业教育政策执行有很大影响”，总计87.2%的人认为基本符合或完全符合。这说明绝大多数人认同政策本身完善与否是职业教育政策执行的基本条件。对于“当前我国职业教育政策法规体系很不完善”，46.1%的人认为基本符合，7.2%的人认为完全符合，只有29.5%的人认为完全不符合或基本不符合。这说明我国职业教育政策法规体系很不完善已经成为多数人的共识。对于“政策配套条件对职业教育政策执行有很大影响”，总计80.2%的人认为基本符合或完全符合。因此如果职业教育政策不完善，推行职业教育政策的配套条件不成熟，职业教育政策执行就必然不会达到预期目标。

作为职业教育政策执行的重要主体，教师群体不仅直接影响到职业教育政策执行，而且理应参与职业教育政策制定。如表2所示，对于“教师群体对职业教育政策执行有很大影响”，教师群体对职业教育政策执行有很大影响为广大教师所认同，认为基本符合或完全符合的人数为382人，占总数的83%。对于“执行主体未能参与政策制定对职业教育政策执行有很大影响”，总计79.4%的人认为基本符合或完全符合。结合职业院校代表、行业企业代表几乎未能深度参与制定职业教育政策来分析，这必将影响到职业教育政策执行。

企业是职业教育的重要主体，同样是执行职业教育政策的重要主体。如表2所示，对于“现行职业教育政策往往对企业没有强制约束力”，总计79.4%的人认为基本符合或完全符合，认为完全不符合或基本不符合的只有22人，占比4.8%。这说明广大教师已经强烈地认识到现行职业教育政策对企业的约束力不强。这是一些职业教育政策执行不力的重要原因。

（三）地方政府对政策执行的财政支持

一些职业教育政策的执行往往需要得到地方政府的财政支持。地方政府财政支持不力势必会影响到职业教育政策执行的效果。如表3所示，对于“地方政府财力不足对职业教育政策执行有很大影响”，总计80.7%的人认为基本符合或完全符合，选项的均分为4.14。对于“要求地方政府财政配套的职业教育政策往往较难执行”，总计67.4%的人认为基本符合或完全符合，选项的均分为3.83。由此可见，相关调查结论反映地方政府财政的支持力度已经严重影响到职业教育政策的执行。这种情况在经济欠发达地区尤为突出。鉴于被调查者较难获取相关讯息，因此也有为数不少的人选择回答不清楚。

表2 政策制定对政策执行的影响

表3 地方政府财政支持对政策执行的影响

（四）职业教育政策执行体制机制

主要考察领导重视程度、政策执行机构、政策执行模式、不同类型组织、不同层级政府对职业教育政策执行的影响。

各级政府领导的重视程度与职业教育政策执行成效密切相关。如表4所示，对于“领导重视程度对职业教育政策执行有很大影响”，87.6%的教师认同领导重视程度对职业教育政策执行有很大影响。正因为各地政府领导重视程度不同，使得各地执行职业教育政策的效果不一。这是导致各地职业教育发展水平不同的重要原因之一。

职业教育政策执行机构是执行职业教育政策的重要平台，有利于落实教育公平与体现公共利益，是制约职业教育政策执行效果的重要因素。如表4所示，对于“政府政策执行机构对职业教育政策执行有很大影响”，82.1%的人认为基本符合或完全符合。如表4所示，对于“我国职业教育政策执行的行政组织不健全”，58.2%的人选择基本符合或完全符合，认为我国职业教育政策执行的行政组织不健全。

采用什么样的职业教育政策执行模式与特定国情有关。如表4所示，对于“职业教育政策执行的权利集中体制的效果更好”，鉴于被调查者的相关经验欠缺，43.5%表示不清楚，41.1%的人认为集权制效果更好。这是与我国特定的国情相吻合的。

表4 执行机构或组织对政策执行的影响

不仅各级政府和职业院校是职业教育政策执行的重要主体，而且行业企业的作用同样不可或缺。如表5所示，对于“不同类型组织对职业教育政策执行的影响”，96.2%的人认为政府的作用非常重要，认为职业院校重要的达到92.6%，认为行业企业重要的为82.9%。由此可见，各级政府、职业院校与行业企业在执行职业教育政策过程中的地位与作用都不可或缺。这已经成为被调查者们的共识。

表5 不同类型组织对政策执行的影响

执行职业教育政策不仅要发挥中央政府的作用，而且要发挥省级政府与市县政府的作用。如表6所示，对于“不同层级政府对职业教育政策执行的影响”，94.6%的人认为中央政府非常重要或比较重要，这与我国现行的行政体制具有重要的关系，省级政府则出现一边倒的回答，96.3%的人一致认为省级政府比较重要或非常重要，市县政府的作用也不容忽视，但与中央与省级政府相比，84.5%的人认为非常重要或比较重要，市县政府的作用相对要低一些。

表6 不同层级政府对政策执行的影响

（五）职业教育政策执行具体实施

就具体实施而言，职业教育观念、执行者的人格魅力、搞人际关系的能力、政策执行的潜规则等，都与职业教育政策执行的成效密切相关。

鄙薄职业教育的观念在我国根深蒂固，而这严重影响到职业教育政策的执行。如表7所示，对于“轻视职业教育的传统观念影响职业教育政策执行”，总计82.9%的人认为基本符合或完全符合。某种程度上说，不重视职业教育是职业教育政策执行不力的重要原因之一。

职业教育政策执行的成效还取决于执行者的人格魅力。如表7所示，对于“执行者的人格魅力对职业教育政策执行有很大影响”，58.9%的人认为基本符合或完全符合。

表7 职业教育观念与执行者的人格魅力对政策执行的影响

中国是人情社会，“潜规则”、“搞关系”称得上是“国粹”，这同样是影响到职业教育政策的执行。任何职业教育政策的执行都涉及到利益结构的调整，这为特定部门或个人追逐部门或个人利益提供可能，使得职业教育政策执行阻滞，不能达到预期目标。如表8所示，对“善于搞人际关系有利于获得更多的政策利益”，50.2%的人认为基本符合或完全符合，对“职业教育政策执行存在着潜规则”，47.4%的人认为基本符合或完全符合，56.3%的人认为职业教育政策存在着选择性的执行，58.1%的人认为执行者往往对较难执行的职业教育政策消极应对。鉴于执行职业教育政策主要是领导的事情，因此为数不少的人选择不清楚。

表8 人际关系对政策执行的影响

（六）社会参与职业教育政策执行

职业教育政策是公共政策，事关公众利益。伴随着人们公民意识的增强、社会的开放与民主化的推进，执行职业教育政策不只是教育部门和职业院校的事情，理应积极鼓励其他利益相关者共同参与到职业教育政策执行中。其他利益相关者主要包括新闻媒体、权威专家、中介组织和行业企业等。

据调查，新闻媒体和权威专家对职业教育政策执行的影响程度不同。如表9所示，对于“媒体意见对职业教育政策执行有很大影响”，53.7%的人认为完全符合或基本符合，46.3%的人选择不清楚、基本不符合、完全不符合。这说明新闻媒体影响到职业教育政策的执行，但是同样看得出被调查者认为新闻媒体的影响并不突出。对于“专家意见对职业教育政策执行有很大影响”，74.1%的人认为完全符合或基本符合。由此可见，被调查者们认为专家意见对职业教育政策执行更为明显。

职业教育与经济社会发展关系非常密切，行业企业是重要的职业教育政策执行主体。教育中介组织尤其是行业企业的参与，有利于提高职业教育政策执行的有效性。如表9所示，对于“教育中介组织几乎没有参与职业教育政策执行”，46.5%的人认为完全符合或基本符合，42%的人认为不清楚。这说明教育中介组织对职业教育政策执行起到的作用不明显。对于“企业参与程度对职业教育政策执行有很大影响”，64.6%的人认为完全符合或基本符合。这说明多数人已经认识到行业企业参与有利于推动职业教育政策执行。对于“要求企业参与的职业教育政策往往较难执行”，74.1%的人认为完全符合或基本符合，16.7%的人选择不清楚。由此可见，要求企业参与的职业教育政策往往较难执行已经成为大多数人的共识。

表9 社会参与对政策执行的影响

表10 对职业教育政策执行的监督

（七）对职业教育政策执行的监督

强有力的监督机制是提升职业教育政策执行质量的基本保障。如表10所示，对于“职业教育政策执行监督机制对职业教育政策执行有很大影响”，76.3%的人认为完全符合或基本符合；对于“当前职业教育政策执行的监督机制很不健全”，69.3%的人认为完全符合或基本符合。由此可见，当前职业教育政策执行的监督机制严重弱化，尽管被调查者普遍认同监督机制对执行职业教育政策的作用，但是大多数人不满意现行的职业教育政策执行的监督机制。

政府及其相关部门和职业院校都理应是职业教育政策执行的监督主体。如表10所示，对于“政府部门已对职业教育政策执行严格监督”，43.4%的人认为完全符合或基本符合；对于“财政审计部门已经对职业教育政策执行严格监督”，47.4%的人认为完全符合或基本符合；对于“职业院校自身已经对职业教育政策执行严格监督”，58.2%的人认为完全符合或基本符合；对于“现有奖惩制度已经对职业教育政策执行产生影响”，56.3%的人认为完全符合或基本符合。由此可见，各项比例都不高，政府及其财政审计部门、职业院校未能充分对职业教育政策执行的监督作用，相关奖惩制度无力。

（八）职业教育政策执行总体成效

职业教育政策执行成效是衡量职业教育政策执行水平的根本标准。如表11示，对于“我国颁布的职业教育政策得到很好地执行”，整体均分为3.27，这说明处于不清楚的范围内，只有5%的人认为完全符合，48.7%的人认为基本符合，多数人并没有深切感知到职业教育政策得到很好地执行。这反映出职业教育政策执行的总体成效欠佳，未能较好地达成职业教育政策的目标。

表11 职业教育政策执行总体效果

四、结语

总体来说，已经颁布的职业教育政策并没有得到很好地执行，职业教育政策执行存在诸多问题，引起职业教育政策执行阻滞，未能较好地达成职业教育政策的预期目标。主要体现在：其一，对职业教育政策执行的宣传不到位，广大教师未能广泛了解与把握职业教育政策的意义、内容和目标；其二，职业教育政策本身很不完善，执行职业教育政策的配套条件不成熟，行业企业和职业院校等利益相关者未能参与到制定职业教育政策过程中；其三，职业教育政策执行的物质准备不充分，地方政府财政对执行职业教育政策的财政支持力度不够；其四，我国职业教育政策执行的行政组织不健全，行业企业未能有效参与到执行职业教育政策过程中；其五，职业教育政策选择性执行、“潜规则”与“搞关系”等问题突出；其六，当前职业教育政策执行的监督机制严重弱化，政府及其财政审计部门、职业院校未能充分履行其监督作用，相关奖惩制度无力。如上突出问题对有效执行职业教育政策构成严峻的挑战。很显然，造成职业教育政策执行阻滞的原因非常复杂。要提高职业教育政策执行的有效性，就必须视职业教育政策执行为一项系统工程，既要求完善职业教育政策决策，调动职业院校与行业企业等利益相关者深度参与职业教育政策制定，创造贯彻落实职业教育政策的配套条件，又要求加大执行职业教育政策的宣传力度，营造重视职业教育的社会氛围，完善职业教育政策执行的机构或组织，推动行业企业参与到职业教育政策执行中，规范职业教育政策执行流程，建立健全职业教育政策执行的监督机制。

[1]陈振明.政策科学——公共政策分析导论（第二版）[M].中国人民大学出版社，2003:259.