季卫东

行政改革的聚焦镜头应该精准地锁定在行政裁量权的规制上。关键的问题在于怎样才能通过对裁量的适当制约，在效率与公正之间达成某种适当的平衡关系。在这里，我们可以发现实际上存在两种不同的模式。一种是“根据目标进行效率本位的管理”，另一种是“根据规则进行责任本位的管理”。看得出来，党的十八届四中全会在于引进后一种模式。那么中国既有的行政是不是就属于前一种模式呢？回答是：未必。

根据目标进行效率本位的管理作为行政模式，其基本特征是对有限的“资源”进行最大限度的动员和最充分的运用。但在当今中国，尽管存在集中力量办大事的组织优势，但从有限资源的最大限度动员和运用的角度来看，实际上行政的效率性未必很突出。首先，各级行政机构的权限不清楚，所以能量释放的范围和程度也是伸缩自如的，这种投放行为的主观任意性很容易造成浪费或者懈怠。其次，政府的权力是无限的，可以调配的资源也似乎是无限的，所以政绩与成本之间的比例很容易失调，甚至出现所谓“内卷化”效应，导致社会财富流失到私人金库里或者不断自我消耗。另外，行政官员的行为方式也不存在明显的“专业化指向”，更突出的倒是“圈子化指向”。

在铁拳反腐背景下推进的行政改革，理所当然地要克服行政官员过度恣意的能动性，强调规则和责任，甚至对行政裁量进行一些矫枉过正的规制。但弘扬法治原则，并非全盘否定行政裁量权，而要适当规范行政裁量权。我们必须清楚地认识到，中国的行政固然存在严重的公平问题，同时也存在严重的效率问题。因此，不能简单地提出公平高于效率的主张。特别是要防止这样的结局：领导干部为了回避责任风险而不作为，行政机关也因为怕被人指控而变得墨守陈规、死气沉沉。在这个意义上，“根据目标进行效率本位的管理”模式对于中国今后的行政改革仍然具有相当的意义。