张文鹏，王 健

新中国成立以来，党和政府始终十分重视学校体育工作。为了做好学校体育工作，从党的政治局会议到国务院常务会议，从法律、法规到部门规章，从党中央的战略部署到有关部委的具体落实，均能发现系列有关做好学校体育工作的会议纪要、法律、法规和政策文本。这表明在中国的政治生态与政策体系中，党和政府对学校体育工作高度重视。事实上，学校体育工作和青少年体质健康并未在党和政府的高度重视以及系列法规、政策的支持下实现预期状态。长期以来，学校体育工作和青少年体质健康所形成的这种不利局面，无疑受到文化、教育以及社会等诸多因素的影响，但以往学校体育政策的内容、体系及协调性不足等，也影响了学校体育工作的良性运行。文化、教育和社会等诸多影响因素与学校体育政策自身不足的交互影响，导致了学校体育与政策互动的“化学反应”在应对青少年体质健康促进的效果上并不明显。基于此，以新中国成立以来颁布的学校体育政策文本为依据，借助政策分析的经典模型—渐进主义，通过对学校体育政策文本的研究，试图发现新中国成立以来学校体育政策演进的特征，以期为学校体育政策的优化提出建议。

1 渐进主义模型的厘清及适用

当代政策分析的奠基人、著名政治学家查尔斯·林德布洛姆在批判完全理性的决策障碍及政策模型时，首次提出了渐进主义模型（图1）［34］。他认为，政策制定者通常采用按部就班、修修补补的方案对目标进行调适，是个足智多谋的问题解决者［35］。此外，他还进一步指出，专注于政策的逐步改变，常常还由于其他原因而有助于提高政策的力量［1］。由此可知，渐进主义政策模型强调政策制定时，倾向于选择变化小、幅度缓、易掌控以及连续性的方案。这有助于连续性地认识问题、确定目标和解决问题，以避免因激进、冒失导致的社会不稳定。查尔斯·林德布洛姆的渐进主义模型将公共政策视作政府过去行为活动的延续，其中伴随着渐进的调整与修正［18］。从认识论上看，渐进主义既能有效地衔接以往的政策，也能正视现实问题，通过延续、继承历史的有益之处，小幅、渐进地修正以往的政策问题，进而实现政策的渐进调整，以达成解决问题的进路。从方法论上看，渐进主义强调渐进的调整和量的积累，通过‘积跬步’的进路，进而逐步实现‘至千里’的价值目标。

图1 查尔斯·林德布洛姆的渐进主义政策模型示意图Figure 1. An Incrementalism Decision－making Model of Charles E.Lindblom

改革开放以来，党中央通过小幅和先实验、后推广的改革路径，不仅成功实现了中国经济的持续、快速发展，而且，逐步实现了中国社会的稳定转型。从理论上看，我国经济、社会改革的路径与林德布洛姆提倡的渐进主义改革模型具有契合性。从改革实践看，我国经济、社会采取的系列改革措施，也与渐进主义理论具有一致性。基于中国渐进主义改革的文化、背景以及学校体育的实践特征，可以认为，新中国成立以来学校体育政策的演进，也是一个延续、继承与渐进调适的过程，这一过程既与中国社会的“渐进式”改革相呼应，也与林德布洛姆的渐进主义模型相适应。基于此，结合中国渐进主义的改革实践，对新中国成立以来学校体育政策的发展进行系统分析，试图发现学校体育政策优化的路径。

2 学校体育政策的界定、来源及遴选方法

2.1 学校体育政策的界定

从逻辑学的角度看，学校体育政策作为政策的种概念，属于下位概念。因此，厘清政策的内涵是理解学校体育政策概念的逻辑起点。政策一词属舶来语，19世纪末由日本传入中国。明治维新时，日本从西方引进了policy一词，并用与其语义相近的汉字“政”和“策”加以连用，将其译 为 政 策［12］。Oxford Advanced Learner＇s Dictionary 对Policy的释义为“政党、企业等选择或采取的行动计划”［45］，Macmillan English Dictionary for Advanced Learners则解释为“由政府、政党、企业或其他组织认可的一系列行动或计划”［41］。当代汉语词典对政策的释义为国家或政党为了实现某一历史时期的路线和任务而制定的行动标准和准则［3］。从权威工具书对政策的界定看，其内涵集中在由政党、企业或组织制定的行动计划、原则和策略上，表明了政府、企业或组织为政策制定的主体，行动方案或计划为政策的基本内容。国内对政策较为有代表性的界定是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则［2］。

目前，学界对学校体育政策的界定还存在争议。有人认为，学校体育政策是针对学校教育领域内的体育问题，为贯彻教育政策而制定的具体行动方案［15］。也有人认为，学校体育政策是指国家在一定的历史时期，为了实现一定的学校体育目的和任务制定的法规、命令、措施办法，以及计划和方案［17］。上述有关学校体育政策的界定，就概念的本质属性而言，基本体现了学校体育政策的内涵，但其表述既有模糊冗繁之嫌，也有背离中国政治生态与运行特征的缺陷。研究者认为，学校体育政策是指党和政府及其他组织为了达成学校体育目标和促进青少年体质健康而制定的指导方略、发展计划和行动方案。该定义的内涵包括3个方面：1）明确了学校体育政策的外延是党和政府及其他组织的指导方略、发展计划与行动方案；2）强调了学校体育政策的梯度、主次关系，指出了党的指导方略在学校体育政策中的主导性；3）学校体育政策既包括党和政府的最高指导方略，也包括一般的计划与行动方案，体现了学校体育政策的最高指导方略与发展计划、行动方案之间的互动关系。

2.2 学校体育政策的来源及遴选方法

经过对政府官网、数据库、文件汇编、年鉴等文献资料的检索，共计获取273份与学校体育政策具有关联的文件［4，5，9，26－28，30］，并 将 获 取 的 273 份 学 校 体 育 政 策 文 本 按 照以下标准进行初步遴选：1）文本类型为法律、法规、条例、规划、决定、办法、意见、规定、公告、通知、章程、批转、方案以及标准；2）文本署名单位为中共中央、国务院、有关部委及其他组织；3）与学校体育密切相关。为了确保政策文本选取的准确性与可靠性，本研究经过专家咨询、小组讨论与多向评价的方法，对初选的学校体育政策文本再次进行分析、遴选，最终认定224份政策文本为研究样本。

本研究主要采用内容分析与聚类分析相结合的方法，对1949—2013年遴选的224份学校体育政策文本进行多维度的分析，以期发现学校体育政策文本的内隐信息及其丰富的内涵。为了深入把握学校体育政策文本的内隐信息及其丰富的内涵，通过建构学校体育政策文本分析的逻辑架构（图2），在整体观的指导下沿着学校体育政策渐进调适的时间维度，抓住整体与局部发展的矛盾关系进行总体分析，并在总体分析的基础上，对新中国成立以来学校体育政策发展的局部进行了分析。

图2 本研究新中国成立以来学校体育政策文本研究框架示意图Figure 2. A Research Framework of School Sports Policy Since 1949

3 新中国成立以来学校体育政策演进的分析

3.1 新中国成立以来学校体育政策数量变化的分析

由图3可知，从整体上看，新中国成立以来学校体育政策数量的变化呈现波段、震荡发展的态势，出现了5个高峰期与2个“真空”期，年均政策颁布量3.35件，最高达到11件。这不仅表明了学校体育政策始终在国家的政治生态与政策运行中处于一定的地位，受到了党和政府的持续关注，也表明了我国学校体育政策颁布的数量多、周期短以及频率高的特点。从图3各个峰值看，历次党代会、国民经济发展计划开局之年后，学校体育政策均呈现出增量明显，随后震荡发展的态势，某种意义上这也契合了党领导下的政治与政策运行机制在学校体育政策领域中的体现与写照。因此，可以认为，我国学校体育政策的颁布量与党的政策和国民经济发展计划具有相关性。

从图3局部看，学校体育政策数量变化的第一个高峰期是1949—1957年。这是由于新中国成立后，各项事业百废待兴，党和政府为了推动各项社会事业的发展，着手制定了各项社会政策。此时，“全国各级学校学生健康的不良状况，也颇为严重。为了增进学生身体健康，培养体格强健的现代青年”［6］，扭转学生体质健康欠佳的局面，中央及有关部委结合学校体育工作的实际情况，先后制定并颁布了《关于改善各级学校学生健康状况的决定》、《关于正确发展学校体育运动、防止伤害事故的联合指示》，以及包括新中国第一个《中、小学体育教学大纲》、《中、小学体育课程标准》和《中、小学体育教学计划》在内的30多个学校体育政策文件。

图3 本研究新中国成立以来学校体育政策年度颁布数量变化示意图（1949—2013）Figure 3. A Variations of School Sports Policy Development（1949—2013）

第二个高峰期是1961—1965年。从1958年开始，由于受到 “大跃进”与3年自然灾害的影响，给国民经济和社会发展带来了严重的困难。为了解决国民经济发展的困难，1960年伊始，中共中央决定对国民经济实施“调整、巩固、充实、提高”的方针，并于1961年党的八届九中全会上获得正式通过。随后，在一系列“调结构、控速度”政策的指引下，国民经济和社会发展呈现出恢复发展的局面。为了促进学校体育发展和加强体育运动，中共中央，以及教育部和其他有关部委，先后批复、颁布了十多个学校体育政策文件。这些文件的颁布，使受到“大跃进”和自然灾害影响的学校体育得到了恢复发展。

第三个高峰期是1977—1982年。1979年5月，教育部、国家体委、卫生部及团中央联合在扬州召开了全国学校体育、卫生工作会议。会议着重讨论研究了必须提高学校体育工作认识、切实加强学校体育、从实际出发开展学校体育以及努力创造条件搞好学校体育工作4方面的内容，并对《学校体育工作暂行规定》进行了讨论［6］。这次会议的召开，提高了人们对学校体育工作的认识，明确了要求，增强了搞好学校体育工作的信心。随后，为了搞好学校体育工作，教育部及有关部委陆续颁布了《中、小学体育工作暂行规定》、《全国重点中、小学体育卫生工作检查验收实施方案》、《国家体育锻炼标准（修订）》以及新修订了《中、小学体育教学大纲》、《中、小学体育课程标准》等30多个学校体育政策的文件。

第四个高峰期是1984—1988年。1984年，党的十二届三中全会召开，总结了社会主义建设正、反两方面的经验，为了对内搞好经济，对外实行开放，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》［24］，该决定的颁布，凝聚了加快社会发展、进行经济体制改革的共识。在教育方面，为了适应社会发展的需要，1985年，中共中央通过了《关于教育体制改革的决定》，随后，在中央文件的要求下，基础教育改革提速。为了适应社会、经济和教育改革的新形势，进一步做好学校体育工作，1987和1988年，教育部先后小幅修订了《全日制中学体育教学大纲》、《中、小学体育教学计划》，并启动了第四套中、小学体育教科书的编写工作。另外，教育部及其他部委还制定了系列有关学校体育发展的政策文件。

第五个高峰期为21世纪以来。1999年6月，中共中央、国务院颁布了《关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》，明确指出了实施素质教育不仅要抓好智育，还要加强体育，促进学生的全面发展和健康成长。切实加强学校体育工作，使学生养成体育锻炼的习惯［25］。2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，并进一步指出学校体育工作要贯彻“健康第一”的思想，增加体育课以及保证学生每天一小时的体育锻炼［9］。为了落实党中央和国务院的精神指示，促进学生的全面发展，教育部于2001年颁布了《基础教育课程改革纲要（试行）》文件，明确指出构建符合素质教育要求的新的体育基础课程体系［10］。2001年7月，教育部印发了中、小学《体育与健康课程标准（实验稿）》，并决定从2001年秋季开始，在全国38个实验区展开实验。基于此，新一轮的体育课程改革全面启动。2007年，中共中央、国务院颁布了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（以下简称“中央7号文件”）。中央7号文提出要高度重视青少年体育工作、认真落实加强青少体育的各项措施以及加强领导、形成全社会支持青少年体育工作的合力［11］。21世纪以来，为了做好学校体育工作和扭转青少年体质健康持续下滑的态势，教育部、团中央、国家体育总局等部委，先后围绕着新时期中央系列关于做好学校体育工作与促进青少体质健康的指示，制定了系列学校体育改革的配套政策，促进了这一时期学校体育政策的密集制定及发布，并形成了又一个新的高峰。起始于2001年的体育课程改革通过先实验后推广的模式，并多次在全国范围内调查、征集意见，然后又多次修订、调整后，于2011年颁布了新版的《体育与健康课程标准》。

总的来看，新中国成立以来学校体育政策数量的变化，既有新政策的制定，也有诸如像体育课程标准、教学大纲、教学计划以及国家体育锻炼标准等政策循序渐进的调整。以往的调整是根据不同阶段社会发展的实际和要求，在保持相对稳定的前提下，做出的创新性的改革和渐进修订。我国学校体育政策的这种渐进调整进路，既保持了学校体育政策的稳定与继承，也满足了学校体育发展所需的政策创新的要求。

3.2 新中国成立以来学校体育政策主题的聚类分析

主题的基本含义是指文艺作品所蕴含着的基本思想，泛指谈话、文章、会议、文件等的核心内容［3，19］。学校体育政策主题则可以理解为学校体育政策文本所蕴含的主要内容，其核心内容指向党和政府所预设的方向演进。主题聚类主要是通过对系列文本、查询式等信息集合进行主题分析，获得能够表达主题的关键词或者主题词集合后，再对集合进行聚类分析，最后得到基于主题的聚类结果描述［23］。因此，通过对系列政策文本的聚类，有助于发现系列政策文本的核心内容。主题聚类作为一种探索性的分类方法，在分类实施过程中没有明确的先验标准，一般是基于一定的逻辑，按照文本近似性的远近关系归类到一个相近的簇中，进而形成类别的过程（图4）。

图4 本研究新中国成立以来学校体育政策聚类示意图Figure 4. A Cluster of School Sports Policy Development Since 1949

学校体育政策作为一种话语体系，陈述与彰显了一定时期内党和政府对学校体育发展的公共政策信息，这种以政策文本为载体的信息输出与传播，蕴含了政策生态、组织协调以及学校体育发展观等核心内容。为了理解新中国成立以来的系列学校体育政策的话语及内隐信息，需要“透过文本的记忆”，进入文本背后的演进过程［22］，而理解系列政策文本的主要方法就是对其主题进行分析。这是因为，话语行为的本质是作为一种社会实践存在的［13］，而社会实践反映到政策中就是对社会现实与发展预期的关照，这种预期和关照体现在政策文本的主题之中。学校体育政策是党和政府对学校体育发展的话语行为在其文本中的彰显及关照。以学校体育政策文本“记忆”以及信息输出的话语体系为分析向度，并在学校体育政策文本记忆、政策文本解释以及政策文本输出中探寻学校体育政策演进的主要内容，以期发现学校体育政策文本背后的话语秩序及其运行实践，即透过政策主题的聚类分析，可以理解政策文本的内容、主旨及目的［16］。因此，通过对新中国成立以来学校体育政策主题类型的识别及聚类描述，有助于进一步厘清众多学校体育政策间的复杂关系，并能发现其蕴含的特征。具体来讲，可以将224件学校体育政策聚类为11种主题（图5）。

图5 本研究新中国成立以来学校体育政策主题聚类示意图（1949—2013）Figure 5. A Cluster of School Sports Policy Themes（1949—2013）

由图5可知，新中国成立以来学校体育政策文本涉及主题内容最多的是课堂教学，占学校体育政策主题总量的17.4%，而作为学校体育重要补充的课外体育活动占7.6%，教学调控占7.1%，三者合计共占32.1%。从学校体育政策工具的应然状态看，课堂教学、课外活动、教学调控作为学校体育教育的“三驾政策马车”，它们理应协调运行并保障学校体育教育的正常开展，进而在学校体育政策的推动下，青少年体质健康应该受益于学校体育政策的贯彻与落实。事实上，从以往系列以课堂教学、课外活动与教学调控为主题内容的学校体育政策运行机制看，无论效果还是效益都不尽人意。从学校体育政策以课程教学为主的运行实践看，仅以学校体育教学为主的政策导向，而缺乏文化、社会等层面的政策支持，限制了学校体育政策的溢出效应。

从党和政府的指导方略、法律、法规、政策支持、保障措施、组织管理、动员指示、动员方案等学校体育发展的外围环境看，在政策工具体系基本健全的情况下，学校体育政策传导给政策对象的实际作用并不尽人意。事实上，以往应试教育、社会、文化等对学校体育的阻抗都直接影响了学校体育政策的贯彻与落实。也就是说，现实环境与文化体系碰撞下的学校体育政策在落地执行时，其政策意图似乎在应试教育与功利主义思维的背景下，往往会“瞬间”化为眼前漂浮的“那朵浮云”。学校体育从“浮云”到落地生根，仅靠以体育教学为政策主题的逻辑，不仅难以做好学校体育工作，也难以让持续下降的青少年体质健康止跌回升，甚至还会继续陷入随着学校体育政策颁布数量的不断攀升，学校体育政策溢出效应仍然欠佳的状况。

3.3 新中国成立以来学校体育政策工具的分析

政策工具就是治理工具，是指政府为了实现政策目标所运用的方法和手段［42］，它是维系政策目标与政策执行的重要环节，良好的政策目标需要合适的政策工具，而合适的政策工具有助于实现政策的目标。由此可见，学校体育的良性运行，不仅需要良好的政策目标，而且，更需要合适的政策工具。施耐德和英格拉姆认为，政策工具分为5种类型［32］：1）权威工具，即以政府法定的权威为基础，在设定的环境下允许、禁止或要求某些行为；2）激励工具，即依靠有形的回报，鼓励某些行为；3）能力工具，即通过提供信息、教育、培训以及资源，使组织、个人做出决定或完成某些活动；4）象征及劝告工具，让人们依据自己的信念和价值，从个人内部动机决定是否采取与政策相关的行动；5）学习工具，即对陌生问题缺少共识时，需要较长时间的学习，才能理解问题的方案［33］。依据施耐德和英格拉姆的政策工具分类理论，可将新中国成立以来的学校体育政策工具进行量化分析（表1）。

表1 本研究新中国成立以来学校体育政策工具量化一览表Table 1 A Quantization Table of School Sports Policy Tools Since 1949

由表1可知，新中国成立以来学校体育的政策工具体系较为完整，但政策工具的供给内容不均衡，供给量存在较大差异。新中国成立以来学校体育政策的权威工具共9件，除去已失效的权威工具（改革前的文件），目前仅剩《学校体育工作条例》、中央8号文件（中发［2002］8号）以及中央7号文件（中发［2007］7号）3个权威性文件。事实上，学校体育的权威工具仅占学校体育政策工具体系的1.47%（目前有效文件）。由此可见，权威性工具在整个学校体育政策工具体系中明显过低，而且，权威性工具中法规性文件仅有《学校体育工作条例》1件，而仅有的1件法规性文件也是刚性不足，弹性有余。因此，从政策工具体系的角度看，权威性工具的不足，显然不利于学校体育的良性发展。

从学校体育的激励工具看，供给内容主要是奖励、资助和补贴，占12.7%。激励内容以精神表彰为主，资助和补贴为辅。资助和补贴也仅限于对从业人员的口粮和服装补贴，缺乏其他有效的激励工具，这种简单的激励工具不利于学校体育的良性发展。

从能力工具看，其目的是提供资源，以帮助组织、个人克服障碍，进而实现政策的目标。学校体育能力工具的供给内容包括教育、培训以及资源，它在整个学校体育政策工具体系中占17.2%。

从新中国成立以来的政策文本可知，学校体育能力工具的供给内容以教育、培训为主，而有关场地、器材、师资等资源的供给内容明显缺乏，这严重制约了学校体育的发展。

从象征及劝告工具看，其目的是用来鼓励符合规定、支持政策以及呼吁实现目标。简单地讲，就是动员利益相关者支持实现学校体育发展的政策目标。该工具达到了整个学校体育政策工具体系的31.9%，显著地高于其他类型工具，它表明了长期以来我国学校体育的发展以动员为主，这也与我国以动员为主的政治和社会生态具有一致性。

从学习工具看，供给内容以标准、方案以及教科书为主，达到了学校体育政策工具体系的33.8%。可见，标准、方案以及教科书在学校体育政策工具体系中具有重要的地位，主导着学校体育政策的发展。

总体上讲，新中国成立以来学校体育政策工具的层次较为完整，这些政策工具指导并规定着学校体育的运行。长期以来，由于学校体育政策工具的供给内容较为单一，导致了以教学、动员为主的学校体育政策的溢出效应不足。

3.4 新中国成立以来学校体育政策制定主体的分析

学校体育的良性运行与协调发展需要相应的制度保障，制度的缺失既能导致学校体育发展的失调，也能使学校体育发展陷入无序的泥沼。作为制度保障基石的学校体育政策的运行，则依靠相应的组织来制定、颁布与实施。这就涉及到了学校体育政策文本颁布的机构、地位和作用的问题。学校体育政策制定主体是指学校体育政策的制定机构，研究学校体育政策的制定主体，则有助于厘清不同制定主体之间政策的关系。由图6可知，1984年以来，学校体育政策的颁布量在平稳中逐渐攀升，而随着学校体育政策不断攀升的趋势，则是长期以来青少年体质健康逐渐下降的事实。图6还表明，随着学校体育政策颁布量的递增，传导给学校体育的政策边际效益呈现递减趋势。在学校体育政策运行的常态下，各项政策实施后呈现出相应的政策效益是政策制定的题中应有之意。然而，将学校体育政策颁布量与全国7～18岁学生体质调查数据对比后，发现学校体育政策的效益与目标还存在较大的差距。这种局面既需要反思学校体育和教育实践，更需要审视以往学校体育政策的制定主体。某种意义上讲，学校体育政策的关键在制定主体，它既主导了学校体育政策的制定，也影响了学校体育政策的运行。

图6 本研究1984—2010学校体育政策颁布量与7～18岁学生体质变化趋势示意图Figure 6. A Trend of Change of 7～18Physical Health of Students and the Number of School Sports Policy of 1985—2010

由上述可知，学校体育政策文本的主体即指学校体育政策的制定机构。认识学校体育政策文本主体的不同机构，有助于理解其政策体系所关涉的机构、地位及运行情况。通过对新中国成立以来学校体育政策文本发文机构的统计分析，发现发文主体共涉及27个部门，由6个部门独立颁布过学校体育政策文本，其余为教育部、国家体育总局、团中央以及多部委联合颁布。从图7来看，在众多发文机构中，新中国成立以来教育部颁布的学校体育政策文本最多，占学校体育政策文本总量的51.8%；其次是国家体育总局颁布的学校体育政策文本，占政策文本总量的16.1%；教育部、国家体育总局、团中央联合颁布的学校体育政策文本占政策文本总量的10.2%。图7还表明教育部、国家体育总局以及教育部、国家体育总局、团中央3家联合颁布的政策文本达到总量的78.1%。统计结果显示，学校体育政策制定与颁布是以教育部为主，国家体育总局、团中央为辅的政策协作架构。

图7 本研究中央及各部委学校体育政策颁布比例示意图（1949—2013）Figure 7. A Proportional Graphs of School Sports Policymaking of Central and Ministries（1949—2013）

按照政治、政策的运行理论与实践，学校体育政策的制定、颁布与实施是国家公权力的让渡与赋予。从理论上讲，得到让渡与赋权的机构在行使让渡权力的同时，对让渡与赋权之事宜理应承担相应的行政伦理责任。当前的学校体育实践表明，面对长期以来青少年体质持续下降的事实，既没有部门也没有个人承担过任何的行政伦理责任，似乎相关部门在享有公权力让渡与赋予之时，学校体育政策边际效益递减的行政伦理责任却被“丢弃”到了遗忘的角落。当前学校体育政策领域的行政伦理责任缺失，似乎成为学校体育政策文本主体对政策效益欠佳的最好诠释。因此，今后要加强学校体育工作以及增强青少年体质健康，首先需要相关被赋权部门能“重拾”被遗忘到角落的行政伦理责任。这不仅关乎学校体育政策制定主体的行政伦理责任，还关系到国家人才资源的健康成长。基于此，学校体育政策的发文主体在砥砺前行之时，需要在使命感、紧迫感的召唤下，进一步做好学校体育工作，自觉地承担更多的道德及行政伦理责任。

4 新中国成立以来学校体育政策的演进特征

4.1 政策演进的主题围绕着学校体育教学展开

从政策工具看，除去其他工具对学校体育的支持及辅助，仅学习工具供给的标准、大纲、方案以及教科书即占整个工具体系的33.8%。可见，学校体育教学是学校体育政策工具关切的重点内容。从政策主题的聚类看，新中国成立以来的学校体育政策，其发展主题始终围绕着学校体育教学展开。由图5可知，课堂教学、课外活动与教学调控3个方面占学校体育政策主题总量的32.1%就是最好的注释。另外，在我国学校体育发展的政策实践中，以往系列体育教学大纲等体育教学类的政策修订后，坚持以动员指示、动员方案为主题内容的政策运行模式是学校体育政策贯彻与落实的基本路径。政策动员路径下的学校体育政策运行效果与机制，随着动员实践、动员惯性与张力的松弛，利益相关者参与体育教学类政策主题动员的积极性，会逐渐随着动员惯性与张力的降低而降低。这种以动员为主的体育教学类政策主题的推广模式，在基层利益相关者与学习工具日益扩张的交互中，仅有动员方案，而缺乏激励工具支持的利益相关者的参与动力不足。因此，不管从新中国成立以来的学校体育政策工具看，还是从学校体育政策主题看，可以认为，新中国成立以来学校体育政策演进的主题始终围绕着学校体育教学展开。

4.2 政策演进的方式体现为渐进调适

从新中国成立以来系列的教学大纲、课程标准、方案以及教科书［15］等的演进看，也体现出渐进调适的政策进路。从义务教育（与健康）课程标准研制组（以下简称“标准研究制组”）和义务教育与健康课程标准修订组（以下简称“标准修订组”）专家对新课标的解读中也可以发现，学校体育改革和政策的制定是一个渐进的过程。标准研制组专家季浏教授指出：“实验区的建立采取分层推进，滚动发展，通过实验，为体育新课程体系的修订、完善和推广创造条件，积累经验”［7］。他还进一步指出，改革的目的是发展，不是对传统的抛弃和否定，改革要取得成功，必须继承优良传统。体育新课标是在总结新中国成立以来体育课程发展的正、反两方面经验基础上，依据经济、社会以及教育发展的新形势，借鉴发达国家的理念，并在继承优良传统基础上进行的改革［8］。标准修订组专家杨文轩教授指出：“新的课程建设应该是不断实践、总结、完善、发展和积淀的过程”［21］。

从上述标准研制组和标准修订组专家的论述看，体育新课标是在继承体育大纲优点基础上的进一步创新、发展和超越，这个过程总体上可以认为是一个渐进的调整过程，而不是对大纲的全盘否定过程。因为，新课标和大纲的终极目的都是促进学生的身体健康，只要这点没有变，新课标和大纲就不能完全割裂开来，所以，新课标政策的“新”，是相对旧大纲的不合时宜之处而言的，是对旧大纲的某些局限的超越。从体育新课标的内部看，经历了启动、制定、实验、修订以及正式颁布的过程，这个过程也是渐进的过程。因此，可以认为体育新课标的实施，不是一项激进、冒失的改革和政策，而是在总结新中国成立以来正、反两方面经验基础上稳妥进行的深化改革和政策创新。从体育新课标的实践看，它既继承了以往的优良传统，又在制定、实验、修订的过程中进行了必要的政策创新，较好地体现了政策的稳步调整与创新。这种渐进调整的政策进路，在以往其他学校体育相关政策的修订中，表现得也很明显。总体上看，学校体育政策的这种渐进调适的进路，既延续了以往学校体育政策的优点，也避免了因“激进主义”改革导致的不稳定，较好地兼顾了学校体育政策的继承、改革与创新。

4.3 政策演进的溢出效应不足在于文化、社会和心理对体育认同的缺失

长期以来，囿于国人对体育信仰的不足，以及利益相关者对学校体育政策的文化认同、社会认同以及心理认同的缺失，致使学校体育政策对做好学校体育工作和促进青少年体质健康的效果甚微。只有文化认同、社会认同及心里认同学校体育，才会促进人们进一步做好学校体育工作。文化认同是彰显学校体育政策效益的起点，社会认同是学校体育政策效益实现的保障，心理认同是实现学校体育政策效益的核心。事实上，新中国成立以来颁布的系列学校体育政策，并未在政策上构建或引导人们对体育的文化、社会和心理认同，这成为我国学校体育政策演进过程中严重缺失和被遗忘的重要内容。基于此，图8从文化认同、社会认同到心理认同模型的构建，依次说明了3个认同之间的逻辑递进关系。文化是社会发展与维系的精神命脉，处于社会实践中的人，只有真正的在文化层面上自觉地接受学校体育，并在实践中自为的践行，作为工具体系的学校体育政策才能发挥应有的效应；在文化自觉的感召下，社会实践中的利益相关者才会认同并真正践行学校体育的开展，学校体育的“文化虚无”与社会实践的功利化，进一步抑制了学校体育政策的贯彻与执行，这也导致了学校体育政策在实践中的空洞化、虚无化与弱化；学校体育的文化认同、社会认同最终指向为利益相关者的心理认同。没有文化认同，社会认同就难以成行，心理认同就会虚无缥缈。只有实现学校体育的文化认同与社会认同，才能促进学校体育的心理认同。因此，今后如何推动学校体育的文化认同、社会认同与心理认同成为彰显学校体育政策效益的核心内容。只有从政策上构建人们对学校体育的文化认同、社会认同及心理认同，才能进一步做好学校体育工作，并促进学校体育政策的溢出效应逐步彰显。

图8 本研究影响学校体育政策的同心圆模型示意图Figure 8. A Concentric Zone Model of Influence of School Sports Policy

5 促进学校体育政策优化的路径

基于上述对新中国成立以来学校体育政策的实证分析，可以认为，要实现学校体育政策边际效益的递增，只有深入贯彻党的十八届三中全会提出的“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”［29］的最高指导方略，坚持将学校体育改革与教育改革进行统筹考虑、顶层设计，才能推动、扭转学校体育工作和学校体育政策所面临的困境。

5.1 加强政策制定主体之间的协调与协同是实现学校体育政策优化的现实路径

学校体育政策制定主体间需要加强协调、广泛调研、科学论证，做到学校体育政策制定主体间的良性互动，动员利益相关者广泛参与到政策文本的论证、制定与修改过程中来，力争避免学校体育政策文本的部门痕迹。在英国，为了形成社会政策的核心服务机制，新工党已经出现了伙伴关系，而伙伴关系在英国的社会、福利和城市政策中非常普遍［38］。这种伙伴关系在英国学校体育政策的制定中，也得到了应有的体现。2008年，英国教育部制定了《青少年体育教育和运动战略》（Physical Education and Sport for Young People Strategy），承诺确保全体青少年每周参加5h的运动，青少年体育俱乐部则是该战略的主要承担机构，它有助于校外体育活动的提升［36］。与此同时，文化、媒体与体育部制定的“玩向成功”（Playing to Win）政策以及英国体育理事会2008－2011战略，不仅是对教育部政策的呼应，也是从政策上协同促进青少年积极地参与体育活动［45］。在新西兰，调查委员会、顾问委员会以及部长级工作小组相互协作、共同推动着新西兰体育政策的制定与发展［43］。美国联邦政府则以《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act）为契机，通过经济手段，成功实现了对地方教育事务的干预。各州、学区以及学校为了争取更多的联邦资助，制定政策或鼓励在学校体育教育中达到联邦政府的要求。联邦与州的卫生部门也积极参与到青少年体育活动的促进中［47］。由此可见，国外学校体育政策的制定中，加强部门与社会组织协调、共同促进青少年体育参与是学校体育政策制定的特点。国外学校体育政策制定的经验表明，只有各部门相互协调以及与社会组织共同推动，才能更好地做好学校体育工作和促进体育参与。

5.2 完善学校体育政策评估体系是提升政策效果的关键路径

政策评估是指依据一定的标准描述、解释公共政策的影响，并确定一项政策的后果，它包括影响评估与结果评估［20］。基于此，学校体育政策评估可以理解为，依据一定的标准对学校体育政策执行效果的描述、解释与评价。公共政策的目的是对特定的问题有所影响，而学校体育政策作为公共政策的一种，其目的是对学校体育领域的问题产生影响。

长期以来，我国学校体育政策对学校体育领域的问题产生的影响力并不明显。因此，要实现学校体育政策的目的，就需要对学校体育政策效果进行评估。只有通过评估相关学校体育政策的实施效果，才能及时调整实践中不相适应的政策工具，以期通过评估、纠偏来更好地实现当初学校体育政策预设的价值目标。在发达国家，对学校体育政策进行评估是提升政策效果、扩大政策溢出效应的基本方式。例如，由英国政府资助的英格兰体育理事会，为了促进青少年积极地参与体育活动，实施了志愿者与体育俱乐部战略［37］，该战略是英国学校体育政策的重要组成部分之一，它有效地促进了英国青少年课外体育活动的实施。2011年，英国统计局对英格兰和威尔士的体育俱乐部调查、评估表明，最重要和经常性的志愿组织类型是运动或训练俱乐部，志愿者达到了总志愿者人数的54%。基于调查、评估数据，英国政府设立了专门的社会行动基金（Social Action Fund）用于招募更多的志愿者参与到志愿服务当中。2012—2013年，英国政府为此提供了2 000万英镑的行动资金，共资助了40多个团体，以及招募到10万名志愿者服务人员［44］。由此可见，政策评估不仅直接决定了后续政策的支持，还有助于实现各政策之间的溢出效应与协同效应的最大化。缺乏监督、评估的学校体育政策，必然导致实践中政策效益的虚化和弱化，只有完善学校体育政策的评估体系，才能提高政策主体对学校体育政策制定与实施的道德及行政伦理责任。这不仅能够有效地避免学校体育政策的部门化、利益化，并降低政策执行的阻抗力，还有助于调动利益相关者的广泛参与，以及提高学校体育政策的生命周期与波及效应。通过评估能够有效地加强学校体育政策主体间的协调与沟通，跳出部门制定学校体育政策的惯性，实现学校体育政策的协调发展以及协同作用，提升学校体育政策文本之间的耦合度，以达到学校体育政策工具体系的惯性与张力的最大化，并为实现学校体育的良性发展与青少年体质健康状况的扭转切实提供政策上的动力支持。

5.3 促进文化、社会及心理认同是学校体育政策效益彰显的根本路径

深入落实学校体育政策和推动学校体育工作的开展，急需社会各界的广泛认同与支持。没有社会的广泛认同与支持，不形成信仰、热爱和支持学校体育的社会、文化氛围，就很难从根本上扭转人们从心理上对学校体育的轻视与抵制。国外许多国家的文化和环境有助于青少年参与体育活动，且认为青少年参与体育活动，既能够促进其心理健康、减少压力、焦虑和抑郁，也能够提高其身体发育、减少危险行为、融入社区和减少政府支出［31］。提升青少年体育参与率、减少久坐行为，需要父母参与、积极反馈、社会互动以及营造合适的社会环境［31］。20世纪20年代，法国“体育体制”就形成了通过身体的努力创造体育价值及文化的发展理念［46］，这种理念下的体育发展战略迅速推动了法国人对体育的认同、信仰与热爱，并形成了法国人生活化的体育观。Jeanette和Keelia等人认为，美国人的个人体育行为与政策支持相关，为了促进体育活动，政策议程应将个人体育行为的结果列为政策的目标［39］。2012年，英国体育理事会实施了“让运动成为生活习惯”（Creating a Sporting Habit for Life）的发展政策，它继续重点关注从学校到地方俱乐部对青少年体育活动的提供，还特别强调为薄弱地区的青少年建立新的社区体育俱乐部［49］。同时，英国政府有关基础教育的指南和计划，强调体育活动对孩子们的重要性，既从环境、设施上满足需求，也鼓励、支持身体活动的计划［37］。尽管英国、美国及法国人对体育的认同度、信仰度及热爱度很高，但仍然强调从环境、教育以及政策上支持体育在全民尤其是青少年当中的深入开展。因此，扭转学校体育的不利局面和政策效益低下的根本路径是提升国人对学校体育的文化认同、社会认同及心理认同，这是实现国人对体育价值信仰的关键。只有3个认同广泛地在社会实践中得以践行并形成体育信仰，才能真正实现学校体育政策的效益递增。学校体育政策效益递增之时，则是青少年体质健康扭转之时。

6 结语

进入21世纪，为了进一步做好学校体育工作和扭转青少年体质健康持续下降的不利局面，2007年，中共中央、国务院颁发了中发（2007）7号文件，该文的颁布既是中共中央对学校体育发展与改革的最高指导方略，也是今后做好学校体育工作和解决青少年体质健康的行动指南。2010年，《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020年）》进一步强调了全面发展、加强体育、促进学生身心健康的政策方针。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确指出要“深化教育领域综合改革……促进青少年体质健康”的要求［29］。《决定》中要求的促进青少年体质健康，既是对全党重视并做好学校体育工作的总号召，也是指导今后学校体育改革与发展的战略性安排。事实上，新中国成立以来尤其是改革开放以来，学校体育政策的演进总是与社会改革相呼应，即社会变革有要求，教育改革相呼应的互动局面。教育改革的推动与深化，也对学校体育的发展提出了相应的政策要求。这些政策要求学校体育的教育教学要做深度的改革，“只有改革，才能扭转学校体育的不利局面”［18］。进一步深化学校体育改革，不仅需要政策的支持与先行，更需要彰显学校体育政策颁布后的边际效益。只有如此，才能进一步做好学校体育工作，并为扭转青少年体质健康欠佳的局面提供动力支持。

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