党国英

建立农业保护区制度旨在更好地保护中国有限的耕地资源

几年前我开始呼吁在我们国家建立农业保护区制度，并在一些媒体上发表过文字，也通过一定渠道呈送过决策层。由新近对土地利用方面一些情况的了解，愈发感到建立这一制度的必要。

为什么要建立农业保护区制度

建立农业保护区制度旨在更好地保护中国有限的耕地资源。

保护耕地资源在中国有充分的理由。一是中国城市建设用地本来供给充足，建设用地短缺只是一个“假象”。建设用地方面的问题主要是结构不合理，公共用地与工商业用地较多，而住宅建设用地相对紧张。2014年建设用地供应总体上宽松，国家批准的用地指标实际上没有用完。从城市建设用地的GDP产出率看，中国也远低于欧美日发达国家水平，这意味着城市建设用地的潜力还很大。二是农业经济的特点决定了耕地越多越好。因为农地相对较少，中国不得不倚重农业的精耕细作，并将灌溉作为粮食增产的主要手段，由此极大增加了粮食生产成本。精耕细作直接导致高昂的劳动力成本。在劳动力价格不断提高的背景下，农民开始逐步放弃这种生产方式，以致出现小农户粮食单产下降的趋势。

多年来，中国对耕地保护下了一些功夫，也取得了一些成绩。中央确定的“占补平衡”政策对保护耕地发挥了很大作用。近10年里，中国耕地数量基本保持稳定。如果没有既往的努力，今天这个状态也不会出现。但是，换个角度看，假设中国早有一个好的农地保护思路，今天的耕地保护形势会更好。保守地说，如果我们能达到日本城市建设用地利用水平的一半，现在的优质耕地也会多出六七千万亩。用这个土地可增产谷物10%以上，且成本还比较低。

目前耕地保护面临的困难仍然很多，数其要者，一是中央监管鞭长莫及，对于地方政府违规占地难以事前警示、事中纠正、事后处理。每年上万件土地违法案，能处理的是少数。二是基本农田被细碎分割，边界不确定，给地方“调地”留下余地，调来调去便成片丢失基本农田。近几年耕地保护的一个突出问题，是一些地方以发展“都市农业”、“观光农业”、“生态农业”等名目，对耕地做了边际性的用途变更，影响农耕地保护和农业发展。不是说这类项目都不好，但确有一部分与农业关系不大。有些项目用地，大田农业变成了园艺农业，成为农业综合成本上升的推力；设施农业成了庄园、会所，变相变更了土地用途。三是中央部门管控土地的重点不突出，有些方面管控过死，迫使地方搞小动作瞒哄中央，或铤而走险冒犯中央。解决这些问题光靠喊口号或搞几个 “杀鸡给猴看”不行，必须深化改革，走出土地管理“放则乱、控则死”的困局，建立一套新的农业用地保护政策系统。

农业保护区制度的主要内涵

农业保护区应是指国家划定的农业发展的专属区域。可以考虑在全国现有农区范围里划定农业保护区总面积25亿亩以上，超过基本农田总面积。今后还可通过荒漠治理发展新的农业保护区。农业保护区在空间上应有连续性，且面积应足够大，例如，每个农业保护区的最小面积应在1000公顷以上。关于面积大小的具体规定，应该给地方一定的自主权。农业保护区的最大面积不设上限，但最大不应超过县域面积。

农业保护区内禁止发展任何非农产业。农业保护区内可以接待游客，满足游客度假观光需求，但不得建设住宿设施。鉴于现有农区已经有一定数量的非农产业，在开始划定农业保护区时可以允许非农产业存在，也可以允许已经脱离农业的人口居住，但非农产业只能减少，不能增加；非农业人口除原住户新出生子女外，不得增加新的非农业人口。地方政府应制定规划与政策，逐步引导非农产业与非农业人口离开农业保护区。

农业保护区边界的划定要尽可能有容易识别的标志作为参照，例如河流、重要道路、高压电线走廊、小城市边界以及重要永久性建筑等。

专业农户可以将农业保护区作为常住地，但专业农户的农舍占地不得超过农业保护区总面积的一定比例（如0.5%）。在谷物生产为主的农业保护区，农业设施占地不得超过农业保护区总面积的0.5%。在畜牧业比重较大的农业保护区，畜牧业设施占地的经济产出密度必须在谷物生产占地的若干倍以上，否则不得批准建设新的畜牧业设施。

严格控制农业保护区内的非农设施建设。除超过一定面积（如10万亩以上）的连片农业保护区外，其他中小型农业保护区内的各类居民点均不建设文化教育卫生方面的设施，此类设施在保护区边界外的居民点按高标准建设。因此造成的不方便，政府可只给专业农户提供补偿。这个办法可以吸引已经脱离农业的其他农户较快地离开农业保护区。

最大限度地将优质耕地划入农业保护区。可规定现有基本农田的95%必须划入农业保护区，尽可能将浅山区土地和各种不易发展规模化农业的土地划到农业保护区之外，鼓励城市经济部门利用这些土地。

农业保护区制度除以上内容之外，还可以详细规定其他情形，如连片森林占地、管理机构占地、交通等基础设施建设的技术标准以及政府对农业保护区的监管指标等，都可以由具体条款作出约束。

对现行政府土地规划管理体制进行审核改革，考虑下放农业保护区以外土地的管理权限。中央政府对农业保护区的土地规划与开发整理应直接管控，同时对其他类型土地的利用做“目标指导管理”，例如，设定“开发强度”、“建设用地GDP产出率”、“居民住宅用地占用比例”、“闲置土地占比”、“基准地价偏离率”等指标；依据这些指标来确定土地用途改变的总量。

若建立新的土地规划管理体制，还可以在其他方面作出配套改革。例如，建立专门针对农业保护区的财政支农政策， 建立“注册农业经营者制度”，适当调整地方行政区划，将农业小县合并为大县，或建立专门的管理区等。这些改革内容在面临实际操作的当口，无疑还需要进一步细化。

实行农业保护区制度后，中国土地资源总量中的农区面积会稳定扩大。从气候等条件看，中国有大约60亿亩的国土能让国民生活得舒适，也适合发展有竞争力的农业。若划定25亿亩农业保护区，去掉约15%的河湖、道路、陡坡地、农舍以及森林占地，还有约21亿亩的农地。中国黄土高原地区、东北地区除过一些市镇及规模较大的森林之外，可以悉数划为农业保护区。农业保护区之外的35亿亩国土，去掉现有城市建成区、工矿区以及非保护区的村庄占地共约4亿亩，去掉河流道路占地约4亿亩，再考虑森林的远景占地20亿亩，还有7亿亩的余量，可适度扩大城市用地、发展广义的都市农业、安排中高端住宅用地。这样一个土地资源使用格局，足以满足未来国民经济健康发展对土地的需要。endprint

农业保护区制度有什么好处

如能建立农业保护区制度，定会对中国农业经济乃至整个国民经济发展带来巨大好处。

首先是节约土地、提高农村建设的投资效率。农业保护区内部的道路除国家干线之外，基本可以不硬化为等级公路，只做简单的铺装。现在村庄与基本农田犬牙交错的格局，使道路使用主体比较复杂，似要为满足少量非农用汽车的行驶而硬化道路，形成低效率公共投入。从较长趋势看，大量村庄的常住人口会持续减少。我们难道要为过年才回家并使用道路的轿车司机维护等级公路？这种情形在发达国家甚为少见，那里的农区通常仅用渗水较好的灰渣对道路做简易铺装。这种简易道路易于复垦，维护费用低。考虑到农业保护区的路网密度降低，节约投资会更多。若设置25亿亩农业保护区，大致匡算，农村道路投入要比现在的格局节约80%以上。

其次，建立农业保护区制度还有利于农村环境保护。在农业保护区内，村庄占地会大幅度减少，由此可减轻居民生活排放对土地的污染。据研究，在1平方公里之内的居民区，若硬化面积不超过10%，居民的生活用水排放可得到自然净化，不必做污水集中处理。另据一些资料推算，中国“胡焕庸线”以东地区的农村道路（不包括村庄道路）的“面密度”目前大约是1.2%，而依据生态专家的研究，这个数值大约在0.4%以下较有利于建立可持续的动物生态系统。建立农业保护区更容易满足这个条件。

第三，农业保护区制度其实是现有农田保护制度的一个升级，有利于提高农田保护的质量。在农业保护区内，农田与非农居民区混杂程度将逐步降低，非农开发的预期消失，大面积连片土地整理易于实行，耕地数量特别是优质耕地数量将会增加。有了农业保护区制度，中央政府也不用再实行国家层面的“占补平衡”办法来保护耕地，可由地方政府自主决定在非农业保护区实行这个制度。

第四，有利于发展农业规模化经营。实行农业保护区制度之后，一些投机者因为不再有土地用途改变的预期，将不会到农业保护区投资做“伪农业”，从而有利于真正的农业经营者在农区发展农业规模化经营。这样还会给政府的财政支农政策提供一个高效运作的条件。

第五，建立农业保护区制度有利于提高农地保护的效率。因为以显著标志为界、大面积划定保护区，农地侵蚀的边界地带大大减少，可以降低政府监管成本。同时，如果在农业保护区实行特殊的行政管理体制，可使下级管理主体与中央政府之间建立共同的施政目标，会大大提高保护农地的行政效率。

第六，有利于非农业保护区提高建设用地的集约利用水平。在中央政府使用前述杠杆调节的前提下，地方政府不能再把城市建设之手伸到农业保护区，需要在非农业保护区里统筹土地资源，浪费土地的空间会大大压缩。

因为上述多种好处，中共十八大提出的关于建立统一的城乡建设用地市场的目标在非农业保护区将容易实现。在“入市”这个条件上，也将因这个制度的建立而不必再区分“集体经营性建设用地”与其他农村建设用地。

最后还有一个问题需要回答：因为农业保护区内的土地被严格限制转为建设用地，区内农民是否会因这种土地的用途管制而提出损害补偿要求？这个问题的确重要，但笔者认为，这个问题的严重性远比我们想象的要小。从欧美国家的资料看，农地转为建设用地以后，不仅在交易环节纳税，在保有环节也要纳税，这使土地价格上涨受到抑制；而农场土地的利用与转让受到极大的税收优惠，再加上政府对农业的支持，土地实际上发生了增值。美国很多城市实行基于土地用途管制的“分区制”，以及一些州政府实行农业保护区制度，也引起了利益受损补偿诉讼，但案例不多，尤其是从农场主方面提出的补偿要求很少。endprint