姜志勇

全面深化改革启动以来，中央对基层改革落实问题非常关注，习近平总书记也多次在中央深改组会议上强调这一问题。相对于中央层面改革高潮不断，基层改革就显得平淡很多。

不少地方迄今为止只召开过一次深改组会议，各专项小组更是工作寥寥，基层改革办的工作也主要是为了完成上级交办的改革台帐统计工作和应付有关检查。对于基层改革的这种局面，许多基层干部也是见怪不怪甚至心安理得，认为基层改革工作本来就少。这种状况背后隐藏的深层问题使得基层改革推动存在难题，改革共识达成也更为艰难，其主要核心在于三个方面：

基层改革向既得利益挥刀存难题

基层是一个利益交织体，以县级政府为例，推动改革的利益阻力主要包括：

第一，县级政府自身的利益。县级政府本身就是一个利益主体，当改革不符合全县的利益，或让全县的利益受损时，改革是很难获得领导层共识的。比如，合并乡镇改革，目前中央对县里面的一部分转移支付是按照乡镇的数目来拨付的，合并乡镇后，转移支付必然会减少。有的县若干年前率先进行过乡镇合并，这些年转移支付减少了，所以在新一轮的乡镇合并改革中，他们就显得不太积极。

第二，上级政府，尤其是上级的各个部门的利益。在这一轮改革中，特别是合并科局机构的改革，没有上级部门的支持是不行的，如果部门在县级的所属机构被撤并了，会认为县级对这一工作不重视。即使强行推动，上级部门不满，今后工作也会很难打交道，甚至会使绊子。

第三，县里的既得利益群体。这个既得利益群体既包括在职的官员在机构改革中的安置问题，也包括市场化改革中失去政府支持的企业利益问题，还包括政府官员的福利问题，比如公车改革将会影响所有配车官员的利益，如果上级没有强硬措施，是很难自主开展的。

基层改革责任和权力、财力不匹配的难题

推动改革需要改革者具备相应的权力，改革者只能在自己的权属范围内进行，尤其是在中央强调改革要在法治范围内进行的情况下，改革者更不可能冒着违法的风险去进行改革。基层在推动改革方面，面临以下困境：

第一，责任与权力的困境。基层是一个责任大、权力小的政府，很多问题都由上级引发，却由基层承担。例如，水库移民问题、转业军人待遇问题，很多都是国家政策，但由此引起上访却完全由基层政府来承担。

第二，责任和财力的困境。按照现在的税制，基层政府的财政来源很少，县级的税收基本只够人员工资，在这种情况下，基层缺乏履行责任的足够财力。

在缺乏足够行政权力和财力的情况下，基层的改革推动很难。例如，行政审批制度改革，设立和废除的权力不在基层，因此，基层的改革只能按照上级的动作来，或在优化服务上想办法；再如，经济发展方式的转型改革，尤其是保护生态的转型改革，在财力缺乏的情况下，地方政府很难放弃已有的“三高”企业，尤其对于那些偏远山区及贫困县来说，要排斥“三高”企业、转型发展方式显得更为艰难。

基层改革的制度保障难题

面对利益、财力和权力的难题，对于那些想改革的干部来说，也还会有制度的困境，他们希望能有制度对以下问题进行明确，这也是对改革干部的制度保障：

第一，改革中能做什么、不能做什么？这些要有清晰的规定。尤其是在中央加强法治建设、加强反腐败和继续整顿四风的情况下，本职工作尚显得畏首畏尾，一不小心就会碰高压线，那些有魄力、敢于尝试的干部无不是在打擦边球，冒着很大风险。

第二，违法怎么办？虽然中央强调改革要在法治范围内进行，但基层很多改革都是试点探索，摸着石头过河，已有的法律不一定适合未来发展，在法律没有修改的情况下，他们违法怎么办？基层的一些探索其实都行走在法律的边缘，属于打擦边球性质，改革方案往往不敢对外公布，属于内部文件。

第三，吃亏怎么办？比如，合并乡镇改革，国家应该对转移支付制度进行调整，让那些积极改革的乡镇不吃亏。再如，城镇化建设撤乡建镇后，“镇”的农业转移支付肯定要比“乡”的少，怎么保障他们不吃亏？

第四，怎么面对改革引起的纠纷，特别是改革引发的上访问题？当利益受损者上访、向上级打小报告时，怎么保障那些积极推动改革的干部不受影响？目前，基层的维稳压力大，而且是无限责任，保持稳定是基层官员最重要的工作。

基层改革动力堪忧 存在五种典型消极心态

面对以上利益交织，在权力和财力不够又缺乏制度保障的情况下，基层改革的动力不足，不少基层干部持有消极心态，消极对待改革。这主要表现为几种心态：

第一是不想改、不愿改的心态。对一些基层官员来说，面对改革最大的期盼就是不想改、不愿改。

第二是怕吃亏心态。改革是和利益紧密相关的，当改革要向自身利益挥刀的时候，怕吃亏的心态是普遍状况。

第三是希望上级包办心态。基层改革人员在很多方面都希望上级把方案设计好，他们只按照上级方案执行，这样一来既可以不用承担方案设计方面的责任，也可以不用得罪人，更不用担心被利益受损者质疑、举报。

第四是怕陷入纠纷之中。基层官员流动都比较快，一般是干一届换一个地方，他们不希望在自己主政的时候出现重大纠纷、重大上访事件，而有无此类重大事件也是其政绩考核的重要指标。

第五是怕既得利益者搞破坏。改革中利益被触犯群体可能会搞破坏，包括向上级反映问题，在利益交织的情况下，这对县级改革者来说是很危险的。

综上所述，相对中央来说，基层干部面临的改革环境很复杂，不单是有决心就行的，而利益、权力、财力及制度保障问题是其中最为主要的难题。面对这些难题，国家在要求、鼓励这些基层干部推动改革的时候，也应正视他们的难题。

目前的改革和30年前的改革环境有很大不同。30年前，基层的改革积极性、创新的积极性很高，突破法律、制度束缚的积极性也很高，今天的改革要鼓励基层改革者的积极性，让他们加快自主推动、自主创新，必须有足够的制度保障，只有这样才能充分调动基层干部的改革积极性，从而确保基层全面深化改革顺利进行。

（作者单位：国家信息中心）

责任编辑：杨再梅